Małe kroki, ale w dobrą stronę

Znacznie więcej niż połowa Polaków uważa, że sądy (m.in. z powodu korupcji) nie orzekają sprawiedliwie. Złe opinie o sędziach i sądach utrzymują się też w środowiskach akademickich oraz wśród osób pracujących w wymiarze sprawiedliwości. Rzecznik Praw Obywatelskich wytyka im słabości i wady, przede wszystkim opieszałość w rozpoznawaniu spraw. Podobnie czynią organizacje pozarządowe, jak Fundacja im. Stefana Batorego czy Helsińska Fundacja Praw Człowieka. Nie dość na tym: w dokumentach przedakcesyjnych Unia Europejska oceniła nasze sądownictwo bardzo nisko. Podobna ocena wynika z analizy orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Trzeba zgodzić się z diagnozą tak wnikliwego i krytycznego obserwatora, jak prof. Andrzej Rzepliński: polskie sądownictwo ciągnie w dół zła organizacja pracy oraz niski poziom etyki zawodowej i brak etosu. To, nie zaś niedostatek wiedzy fachowej, odróżnia naszych sędziów od ich kolegów z tych krajów Europy, których sądownictwo jest dla nas wzorem.

Kto zna przewodniczącego?

Zarówno przepisy Konstytucji, jak ustaw ustrojowych (np. ustawy o ustroju sądów powszechnych z 2001 r.) należycie regulują pozycję, ustrój i zadania sądów. Konstytucja nadaje w ogóle sądom wysoką rangę, zaś przepisy proceduralne, często przez sędziów obwiniane o utrudnianie pracy, prezentują się całkiem dobrze, szczególnie po przeprowadzonych w ostatnich latach zmianach. Wreszcie, co nie jest bez znaczenia, sędziowie w naszym kraju po prostu dobrze zarabiają (wystarczy porównać ich pobory z wynagrodzeniami pracowników naukowych: początkujący sędzia sądu rejonowego zarabia więcej niż profesor uniwersytetu). Wszystko to jednak nie pomaga.

Jest więc źle - i co do tego panuje zgoda. Brakuje jej, gdy zaczynamy szukać dróg wyjścia. Więcej, nie wszyscy krytycy chcą się poszukiwaniami zająć. Wielu, nawet dobrze znających problematykę, uważa sprawę za beznadziejną. Inni sądzą, że potrzebna jest dogłębna i kosztowna przebudowa sądownictwa. Jeszcze inni, że w zdemoralizowanym otoczeniu sądownictwo (mniej zdemoralizowane od innych segmentów władzy publicznej) nie ma szans na poprawę.

Krajowa Rada Sądownictwa, która zgodnie z Konstytucją “stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów", oraz przedkłada prezydentowi wnioski o powołanie sędziów (ma więc zasadniczy wpływ na poziom wymiaru sprawiedliwości), milczy w najważniejszych sprawach. Czy może nas zaskakiwać, że w takiej sytuacji wielu sędziów nie zna nazwiska jej przewodniczącego?

Ministerstwo Sprawiedliwości z kolei nie milczy. Od czasu do czasu stara się postawić diagnozę, a nawet wymyślić terapię. Jednak, jak na 15 lat III RP, efekty starań nie imponują. Być może sądownictwo to temat dla całego rządu, nie tylko dla ministra sprawiedliwości? Mało czasu poświęcają sądownictwu Sejm i Senat, co niewątpliwie jest efektem m.in. tego, że partie polityczne nie mają na ten temat ani wiedzy, ani pomysłów.

Gdy jednak zastanowić się nad możliwościami poprawy, okazuje się, że w ogólnie ciemnym obrazie są jasne punkty, np. fachowość większości polskich sądów nie odstaje od europejskich norm. Gdyby ktokolwiek musiał zetknąć się z sądem karnym, powinien dziękować Bogu, jeśli trafiłby np. do sądu grodzkiego w Ulanowie (wydział sądu rejonowego w Nisku, woj. podkarpackie), sądu rejonowego w Krośnie, sądu okręgowego w Tarnobrzegu czy sądu apelacyjnego w Lublinie. W sprawach cywilnych można spodziewać się dobrego poziomu np. w sądzie okręgowym w Legnicy czy Nowym Sączu. Co ciekawe, lepszą opinią cieszą się sądy na prowincji (w ostatnim rankingu “Wprost" brylują sądy okręgów legnickiego i tarnobrzeskiego) niż w dużych miastach (złą opinię mają np. sądy warszawskie). A różnice między sądami najlepszymi i najgorszymi są zaskakująco duże.

Udaje się też niektórym z polskich sądów szybko i dobrze wkroczyć na nowe pola. Przykładem niech będzie funkcjonowanie ośrodków migracyjnych ksiąg wieczystych, gdzie przenosi się wpisy z formy tradycyjnej na elektroniczną. Sprawność, z jaką polscy prawnicy i informatycy pracują, może wyleczyć każdego sceptyka. Zapisywanie treści ksiąg wieczystych na innych nośnikach to jednak rzecz dla grupy fachowców (choć efekty tej pracy odczują tysiące osób). Dziedziną, która angażuje miliony, a dzięki rzetelnej pracy nie zwraca uwagi na swoją stronę organizacyjną, są wybory: samorządowe, parlamentarne i prezydenckie. W Polsce (co jest w skali międzynarodowej wyjątkiem) przeprowadzają je komisje wyborcze składające się z sędziów (poza komisjami najniższego szczebla). To naprawdę powód do pochwał pod ich adresem. A kto nie widzi tu sukcesu, niech porówna nasze wybory z wyborami prezydenckimi w Gruzji czy na Ukrainie.

Jak rozpatrzyć 9 milionów spraw...

Podstawową przyczyną słabości polskiego sądownictwa jest fatalna organizacja pracy. Skoro jednak niektóre sądy potrafią pracować bardzo dobrze, znaczy to, że inne sądy też by tak mogły, na dodatek sporo da się osiągnąć bez zwiększania wydatków czy zmiany przepisów. Pouczający w tej mierze jest “zbiór dobrych praktyk" napisany przez sędziów ze Stowarzyszenia Sędziów Polskich “Iustitia" przy współpracy Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka (“Sprawny sąd. Zbiór dobrych praktyk", opr. Ł. Bojarski, Warszawa 2004).

“Dobre praktyki" podpowiadają np. konieczność poprawy obiegu informacji tak wewnątrz sądów, jak w kontaktach ze stronami i innymi osobami, co chyba nie jest trudne w epoce komputerów, telefonów czy poczty elektronicznej. Komputery ułatwiają też pracę biurową, której w sądzie wiele - protokołowanie rozpraw czy redagowanie orzeczeń. Tu tkwią ogromne rezerwy, wszak np. sprawne protokołowanie oszczędza nawet połowę czasu i, co najważniejsze, umożliwia sędziemu skupienie się na przebiegu rozprawy i wiernym oddaniu w protokole jej przebiegu. Szybka i sprawdzona informacja pozwala też lepiej zaplanować pracę sądu (ma przecież znaczenie, czy stawi się pięciu wezwanych świadków, czy zaledwie jeden z nich), a to umożliwia optymalne wykorzystanie czasu sędziów, pracowników sądu czy uczestników procesu i, last but not least, sal rozpraw.

Niewykluczone, że przy dobrej organizacji przekonalibyśmy się, że polskie sądy należycie i szybko radzą sobie z załatwieniem owej masy 8-9 mln spraw, wpływających do nich każdego roku. A biorąc pod uwagę, że duża część tych spraw (np. wprowadzenie do rejestru, wypisy z ksiąg wieczystych) jest prosta i nie wymaga “sędziowskiego" rozstrzygania kwestii prawnych czy faktycznych, może się okazać, że mamy... nadmiar sędziów.

A co ze strukturą sądownictwa? Obecnie tworzą ją: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, czyli rejonowe (310), okręgowe (43), apelacyjne (11), wojskowe i administracyjne (Naczelny Sąd Administracyjny i 14 wojewódzkich sądów administracyjnych). Struktura wydaje się dobra, choć można się zastanowić, czy sądów apelacyjnych nie powinno być mniej.

Za mało jest jednak sądów grodzkich (są to wydziały sądów rejonowych): jest ich 369, choć przed laty planowano, że będzie ich nawet 800. Sądy grodzkie w miasteczkach czy dzielnicach dużych miast to z wielu powodów korzystne rozwiązanie: przybliża sąd stronom i świadkom, oszczędza ich czas i pieniądze, zarazem uwalniając główne budynki sądów od dużej grupy interesantów i związanych z tym problemów lokalowych, by nie wspomnieć o wymogach bezpieczeństwa (łatwiej zapewnić bezpieczeństwo przy mniejszej liczbie odwiedzających sąd). Nie jest bez znaczenia, że dla małych miast sąd jest instytucją atrakcyjną i władze samorządowe zrobią wiele, aby pomóc w jej stworzeniu.

Warto wreszcie rozważyć podział największych sądów rejonowych na mniejsze, które działają sprawniej od gigantów z kilkunastoma wydziałami i stu kilkudziesięcioma sędziami. Trzeba też, w miarę potrzeb, korygować granice okręgów sądowych i starać się o większą elastyczność w przydzielaniu sędziów do poszczególnych sądów (przez delegowanie czy przeniesienie).

Zero tolerancji dla niegodnych

Zapomniany dziś klasyk mawiał, że “kadry decydują o wszystkim"...

Sądownictwo ma armię sięgającą 10 tys. sędziów (z asesorami orzekającymi jak sędziowie). W porównaniu z innymi krajami europejskimi to naprawdę dużo. Brakuje natomiast polskim sędziom pracowników pomocniczych. Wprawdzie sądy zatrudniają znacznie ponad 20 tys. urzędników, ale to zbyt mało. Niewielu jest referendarzy od funkcji quasi-sędziowskich, np. dotyczących rejestrów, bardzo mało asystentów sędziów (to w Polsce nowość wprowadzona ustawą o ustroju sądów powszechnych z 2001 r.; jedynie w Sądzie Najwyższym i Trybunale Konstytucyjnym asystenci są od lat). Polscy sędziowie trwonią mnóstwo czasu na czynności techniczne, często pracochłonne, co potwierdza choćby sędzia Dariusz Wysocki w tekście “Sprawiedliwość środkowoeuropejska" (“Rzeczpospolita" z 5-6 czerwca 2004 r.) pisząc, że ponad połowę wysiłku sędziowie wkładają w zadania do nich nie należące i zbędne.

Wśród wspomnianych “dobrych praktyk" proponuje się, aby każdy sędzia miał przydzielonego na stałe sekretarza i asystenta. W pierwszej kolejności powinni ich otrzymać sędziowie sądów rejonowych, bo tam właśnie jest najwięcej spraw, a więc i prac, które z powodzeniem mogą wykonywać sędziowscy pomocnicy. “Systemy dwójkowe" (czyli sędzia i sekretarz) działają już np. w sądzie rejonowym w Białymstoku czy sądzie okręgowym w Nowym Sączu i doświadczenia są bardzo dobre. A że w sekretariatach sądów pracuje wielu dobrych urzędników, często absolwentów studiów prawniczych, taki system łatwo będzie można upowszechnić. I to, jak przypuszczam, bez zatrudniania dodatkowych osób.

Inaczej przedstawia się sprawa asystentów sędziów. W sądach apelacyjnych i okręgowych jest ich niewielu, w sądach rejonowych - jeszcze mniej. Wszędzie okazali się jednak bardzo pomocni (tak samo było w innych krajach). Ponieważ sędziów w sądach rejonowych mamy ponad 5 tys. (a tam przede wszystkim powinni się pojawić asystenci), potrzeba pilnie tyleż nowych etatów. W skali budżetu państwa to wydatek naprawdę znikomy, zresztą akurat w tej dziedzinie będzie to inwestycja pewna, korzystna i szybko się zwróci, nawet w sensie finansowym (choćby z racji oszczędności czasu sędziów i uczestników postępowania sądowego). Warto wspomnieć, że kandydatów na asystentów nie brakuje: to zastępy absolwentów studiów prawniczych, w tym ponad 3,5 tys. aplikantów sądowych.

Oczywiście, niczego nie ujmując asystentom i sekretarzom, najważniejszych jest jednak 10 tys. polskich sędziów. Poza tym, że większość z nich ma źle zorganizowaną pracę, wielu można zarzucić braki w zakresie etyki zawodowej i etosu. Są i tacy, którzy dopuszczają się naruszeń prawa (choć to margines). Cóż, choć ustawa wymaga, aby sędzia był “nieskazitelnego charakteru", do tego korpusu najważniejszych funkcjonariuszy Rzeczypospolitej przedarła się grupa osób niegodnych tej funkcji (niektórzy zresztą, w czym mała pociecha, przed 1989 r.). O ile z poprawą organizacji pracy można sobie łatwo poradzić, o tyle starania o etykę sędziego czy eliminowanie patologii są zadaniem żmudnym. Ale i tutaj nie jesteśmy na straconych pozycjach.

Przede wszystkim trzeba przywrócić (tak było w II RP) wysoką rangę prezesa sądu, przewodniczącego wydziału i sędziego-wizytatora. Następnie - odpowiedzialność dyscyplinarną (i gdy trzeba - także karną) sędziów, bezwzględnie egzekwowaną. To właśnie w tej sferze należy wprowadzić strategię “zera tolerancji". Ciągle jej brak, choć trzeba przyznać, że działające od 2001 r. według nowych zasad (wprowadzenie jawności rozpraw) sądy dyscyplinarne są mniej pobłażliwe niż dawniej. Wreszcie, w środowisku sędziów musi zapanować klimat dezaprobaty dla najmniejszych nawet uchybień i skaz charakteru. To fundament etosu sędziego. Sądy to instytucja, gdzie jest dobrze dopiero wtedy, gdy sędziowie są w 100 proc. nienaganni. Gdy jest to nawet 99 proc., jest źle. Akurat tutaj nie ma stanów pośrednich.

Wybierać tylko z najlepszych

Sędziów mamy w bród, a skoro nie musimy się obawiać wakatów, tym bardziej trzeba dbać o wybór do tego zawodu najlepszych (za radykalną zmianą w systemie rekrutacji do zawodu sędziego opowiada się m.in. krakowski karnista - prof. Stanisław Waltoś). Słabi awansować nie mogą.

Opłacałoby się np. otworzyć sądy przed prawnikami z osiągnięciami w innych zawodach prawniczych: prokuratorami, adwokatami, radcami prawnymi, notariuszami, nauczycielami akademickimi - to w sumie ponad 30 tys. osób, spełniających wymagania do kandydowania na stanowisko sędziego. Dzięki temu zawód sędziego byłby ukoronowaniem kariery prawniczej. Tradycyjna u nas droga - od aplikanta przez asesora do sędziego - jest anachroniczna (po co istnieje aplikacja sądowa?), z czym nie zgadzają się sędziowie, decydujący przez swoje zgromadzenia i Krajową Radę Sądownictwa (gdzie większość to też sędziowie) o karierze sędziowskiej. Tymczasem, jedna, dwie nowe i trafnie dobrane osoby mogą radykalnie zmienić funkcjonowanie instytucji, co widać np. w szkołach. W słabo zorganizowanych sądach mogłoby być podobnie. Szkoda, że ani prezesi sądów, ani minister sprawiedliwości nie korzystają z tej możliwości.

No tak, ale sądów nie otaczają wszak zastępy wybitnych prawników o nieskazitelnym charakterze. Przeciwnie, prokuratorzy, adwokaci, radcy prawni i notariusze mają w Polsce raczej marne notowania. Co najgorsze, ciągle dają powody do takiej oceny. Trochę lepiej wyglądają profesorowie uniwersytetów, ale i tutaj zdarzają się skandale (vide: nieuczciwe egzaminy na studia prawnicze w Uniwersytecie Gdańskim, kiedy skompromitowali się też sędziowie, prokuratorzy i adwokaci, nie tylko profesura). Mimo to, na pewno nie jest aż tak źle, aby nie było z kogo wybierać.

A przygotowanie do zawodów prawniczych? Prof. Andrzej Zoll proponuje wprowadzenie jednolitej aplikacji zakończonej egzaminem państwowym, który uprawniałby do wykonywania zawodu adwokata, radcy prawnego czy notariusza, oraz kandydowania do funkcji prokuratora. Potem dopiero otwierałaby się droga do stanowiska sędziego.

Trzeba też szybko wprowadzić system stałego szkolenia sędziów i innych pracowników sądownictwa (dobrym przykładem może być kształcenie w zakresie prawa UE), bo nie może być tak, że najpopularniejszym czasopismem wśród sędziów jest “Twój Styl"... Nie można też dopuścić do tego, by sędzia był najsłabiej wykształconą osobą na sali rozpraw. To powinien być nie tylko fachowy prawnik, ale po prostu kulturalny inteligent. Z tym zaś wiąże się coś jeszcze. Większość sędziów drażliwie reaguje na krytykę, szczególnie medialną, i pogardliwie odnosi się do dziennikarzy. Smutne to, tym bardziej, że akurat media, właśnie krytyczne, są wielkim sojusznikiem dobrych sędziów w zabiegach o naprawę sądownictwa.

ZBIGNIEW HOŁDA jest adwokatem, profesorem Uniwersytetu Jagiellońskiego i członkiem zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.