Jak poruszyć Europę

Żadnemu europejskiemu politykowi nie udało się wywołać tak żywej dyskusji w Europie na temat europejskiej tożsamości politycznej jak Donaldowi Rumsfeldowi, sekretarzowi obrony USA. Na początku kryzysu irackiego w dość obcesowy sposób wyraził pogląd na temat “starej i nowej Europy", zaliczając do pierwszej Niemcy i Francję, sprzeciwiające się polityce prezydenta Georga W. Busha; Polskę nobilitował zaś do grona “nowej Europy". Stwierdził, że “środek ciężkości w Europie przesuwa się na wschód". W przypadku polityka, którego sposób myślenia jest dość prostolinijny i raczej odległy od intelektualnej finezji, wywołanie jedną wypowiedzią tak wielkiego fermentu w Europie jest osiągnięciem całkiem imponującym. Rumsfeld dotknął szczególnie drażliwego miejsca jednoczącej się Europy, które jest jak tektoniczny uskok przebiegający między starymi i nowymi członkami Unii Europejskiej.

Ojcowie założyciele

Nikt dzisiaj nie potrafiłby wyobrazić sobie UE bez Francji i Niemiec. Nie ulega wątpliwości, że bez przewartościowania francuskiej polityki wobec wschodniego sąsiada, które nastąpiło po wojnie, i z którym wiąże się osoba Roberta Schumana [w latach 1947-48 premier Francji; w latach 1948-53 jej minister spraw zagranicznych, jeden z historycznych twórców UE - red.], integracja europejska nie zaczęłaby się wcale. Jak zauważył Joschka Fischer, ta zmiana nie była jedynie chwilowym, dyktowanym jakąś krótkoterminową kalkulacją odejściem od dotychczasowej polityki. Przyniosła coś absolutnie nowego - jakościową zmianę, polegającą na tym, że istotą myślenia o Europie stało się “odrzucenie zasady balance of power - systemu równowagi sił i dążenia poszczególnych państw do hegemonii, powstałego po pokoju westfalskim w 1648 r. - i zastąpienie jej przez związek, oparty na ich żywotnych interesach i przeniesieniu suwerenności na ponadnarodowe instytucje europejskie".

Kiedy czyta się dzisiaj teksty Schumana, zaskakuje ton nieufności wobec Niemiec i Niemców, pojawiający się co chwila lęk przed furor teutonicus - w istocie poglądy Schumana na niemiecki charakter narodowy były dość schematyczne i zbudowane na powszechnych stereotypach: “Niemiec lubi dyscyplinę i posłuszeństwo".

Ale wnioski wyciągnięte przez Schumana co do przyszłej polityki wobec Niemiec po II wojnie światowej, szły w zupełnie innym kierunku: “Kiedy po wojnie - wspominał po latach - sformułowaliśmy i przedstawiliśmy pierwsze wytyczne polityki europejskiej, ci wszyscy, którzy w tym uczestniczyli, byli przekonani, że porozumienie i współpraca między Niemcami a Francją są dla Europy naczelnym problemem, że bez Niemiec, podobnie jak bez Francji, niemożliwe byłoby budowanie Europy".

Zapewne do takiego wniosku niektórzy francuscy politycy skłaniali się z różnych powodów - wzrastające zagrożenie ze strony konsolidowanego przez Moskwę bloku wschodniego, rozłożenie nad Europą Zachodnią parasola bezpieczeństwa przez Stany Zjednoczone, także ucieczka przed własną, nie zawsze chlubną przeszłością czasów wojny, wreszcie nadzieja na trwałą kontrolę Francji nad jej “odwiecznym wrogiem". Znamienne, że przewidując, iż Niemcy będą po wojnie dążyć wytrwale do zjednoczenia, Schuman zauważa: “Możemy być jednak pewni, że wbrew naszej woli nie zostaniemy postawieni przed faktem dokonanym. Będziemy w stanie bronić naszych interesów, ponieważ zjednoczenie nie dokona się bez zgody Francji". Można odnieść wrażenie, że z biegiem czasu francuska polityka rozszerzyła to credo również na integrację europejską, w ramach której konsekwentnie stara się zachować “pakiet kontrolny".

Punkt archimedesowy

Na początku 2003 r. Niemcy i Francja obchodziły 40-lecie podpisania Traktatu Elizejskiego. Traktat ten, zainicjowany przez Konrada Adenauera i Charlesa de Gaulle’a, miał w zamierzeniu scementować nowy charakter francusko-niemieckich stosunków w Europie. Kilkadziesiąt lat po tamtych wydarzeniach Brigitte Sauzay [wieloletnia tłumaczka i współpracowniczka prezydenta Francji François Mitterranda, obecnie doradca kanclerza Niemiec Gerharda Schrödera w sprawach francuskich - red.] podsumowując stan stosunków między dwoma kluczowymi dla Unii Europejskiej krajami stwierdziła, że współpraca francusko-niemiecka przerodziła się w nową, postnarodową jakość. Jej zdaniem z początkowego dialogu rządów powstał dialog społeczeństw, w którym “nie ma już żadnych tabu i różnice opinii są dyskutowane w otwarty sposób". Tworzy to szczególne poczucie zaufania i bliskości. Zdaniem Sauzay jakościowa zmiana, którą uosabiają stosunki francusko-niemieckie stały się dla integracji europejskiej i całej Europy “metodą, modusem, mechanizmem regulującym wyzwania płynące dla naszych krajów z zewnątrz. Staje się to aktualne szczególnie w kontekście rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód, kiedy Europie 25 państw na pewno nie będą zaoszczędzone kryzysy i blokady. Dialog niemiecko-francuski może tutaj posłużyć za model poszukiwania kompromisów". Według Sauzay szczególność relacji francusko-niemieckich dla Europy zawiera się w tym, że pozwoliły one wpierw przezwyciężyć groźną przeszłość, a teraz umożliwiają z kolei przezwyciężenie niepewnej przyszłości.

To przekonanie o wyjątkowym charakterze stosunków francusko-niemieckich pozwala traktować je jako wzorzec dla całej Europy. Gdyby wszystkie państwa Unii i Europy poszły tą drogą, wszystkie problemy kontynentu zostałyby prawdopodobnie rozwiązane. Dlatego Egon Bahr [niemiecki politolog, jeden z czołowych polityków SPD w latach 70. twórca nowej wschodniej polityki kanclerza Willego Brantda - red.] może napisać, że “Droga wyjścia, może jedyna, z labiryntu problemu europejskiego, znalazłaby się może, gdyby Niemcy i Francja uzgodniły w tej sprawie (przyszłości Europy) stanowiska. Byłby to może archimedesowy punkt, gdyby oba te kraje porozumiały się co do charakteru i celów UE (...) Czy nie nadszedł historyczny czas na stworzenie suwerenności europejskiej?".

Francja i Niemcy jako archimedesowy punkt Europy - aby w pełni zrozumieć wagę tej przenośni warto przypomnieć sobie słowa Archimedesa, który stwierdził: dajcie mi tylko odpowiedni punkt oparcia, a ja poruszę Ziemię; tutaj poruszona ma być Europa.

Na temat tego, czy partnerstwo to trwa nadal, od pewnego czasu, szczególnie po negatywnym doświadczeniu Nicei, trwają spekulacje. Na pewno wstrząsane jest różnymi kryzysami i nieporozumieniami. Jednak przynajmniej pod jednym względem wydaje się funkcjonować: w chwilach poważniejszych kryzysów i zagrożeń płynących bądź to z wnętrza procesu integracji, bądź spoza Unii, w momentach większej niepewności, Niemcy i Francja na ogół zwierają szeregi, a nie przechodzą na różne strony barykady i nie odwracają się do siebie plecami. W chwilach takich następuje, jak określił to, redaktor “Le Monde" Henri de Bresson “odnowienie dawnej przysięgi", która legła u podstaw integracji europejskiej.

Ważyć czy równać

Dyskusja na temat utworzenia pionierskiej grupy integracji europejskiej - rdzenia - jest wyrazem owego zwierania szeregów. Powracała ona zwykle co pewien czas jak bumerang, przede wszystkim w chwilach napięć, pojawiających się między “starymi" i “nowszymi" członkami Unii wokół proponowanych zmian w traktatach. Była rodzajem presji na tzw. opornych, nieposłusznych członków Unii. Nie przypadkiem dzisiaj w rozważaniach Jürgena Habermasa i Jacques’a Derridy nad przyszłością Unii Europejskiej pojawia się wskazanie na konieczność zbudowania wokół Francji i Niemiec grupy pionierskiej Unii, w celu przezwyciężenia kryzysu.

Problem z ideą rdzenia europejskiego polega na tym, że jeżeli pozostanie ona jedynie nigdy nie użytą groźbą, może faktycznie dyscyplinować uczestników integracji, jednak jeśli zostanie wprowadzona w życie, może też prowadzić do wypromowania jakiejś formy hegemonii politycznej, zawęzić podstawy kompromisu, naruszyć równowagę sił i w konsekwencji zdestruować cały mechanizm integracji. Deklaracje, iż rdzeń pozostaje przecież otwartą konstrukcją dla pozostałych, nie ma tutaj znaczenia. Jak wyraził to trafnie węgierski pisarz i publicysta Peter Esterhazy, co z tego, że, jak zapewniają politycy Francji i Niemiec, drzwi pociągu pod nazwą europejskiej awangardy są stale otwarte dla chętnych i można się w każdej chwili dosiąść, jeżeli szyny położone zostały już wcześniej w określonym i nie podlegającym dyskusji kierunku.

Za przejaw wzrostu elastyczności Unii można uznać propozycje, które nieoficjalnie pojawiły się w pracach Konwentu Europejskiego już w październiku 2002 r. i oficjalnie zostały zgłoszone w maju tego roku. Dotyczą one zmiany mechanizmu podejmowania decyzji w Radzie. Propozycje te, wysunięte przez Valerego Giscarda D’Estaing [1974-81 prezydent Francji, przewodniczący Konwentu Europejskiego przygotowującego Konstytucję UE, liberał - red.], odpowiadają wcześniejszym postulatom Niemiec, dotyczącym uproszczenia sytemu podejmowania decyzji i dostosowania go do kryterium populacji.

Dotychczas integracja europejska w kwestii mechanizmu podejmowania decyzji była próbą zbalansowania metody federalistycznej opartej na ważeniu głosów i poszukiwaniu równowagi między państwami członkowskimi o różnej wielkości i znaczeniu, a metodą demokratyczną opartą na zasadzie równości (jedno państwo - jeden głos). Pierwsza metoda służy zrównoważeniu i budowaniu formalnych podstaw zaufania między nierównymi elementami, z których złożona jest Unia. Druga wytwarza mechanizm polaryzowania się w procesie decyzyjnym większości i mniejszości. Jedna zmusza do rozszerzania pola możliwego konsensusu, druga rozszerza pole politycznej gry i konkurencji. Należy przypomnieć, że w historii większość politycznych struktur o zróżnicowanej wewnętrznej budowie opierała się na różnych sposobach uzgodnienia tych dwóch odmiennych metod zachowania jedności w procesie podejmowania decyzji. Na skali uzgadniania owych dwóch metod skrajnym przypadkiem jest przyjęcie jednomyślności jako jedynej zasady podejmowania decyzji, drugim przypadkiem skrajnym jest przyjęcie zasady jeden podmiot równa się jeden głos oraz większości 50 proc. plus jeden. Dlatego propozycja zapisana w projekcie traktatu konstytucyjnego stanowi nie tylko “zasadnicze przesunięcie układu władzy w Unii", co wręcz zasadnicze przesunięcie w filozofii integracji europejskiej.

Wydaje się, że z punktu widzenia Unii jako całości podstawowym zagadnieniem na następnych kilka lat jest polityczna absorpcja rozszerzenia w sposób, który nie tylko zasadniczo nie osłabi wydajności całego instytucjonalnego systemu Unii, ale również nie naruszy w istotny sposób jej jedności. Wymuszałoby to jednak dalsze poszukiwanie balansu między równoważeniem i równaniem w procesie decyzyjnym. Czy ten ogólny interes pokrywa się jednak z interesami francusko-niemieckiego tandemu? Trudno pominąć fakt, że zawarta w projekcie traktatu konstytucji propozycja nowego mechanizmu podejmowania decyzji w Radzie, jest wspólnym rozwiązaniem Francji i Niemiec.

Propozycja zmiany sposobu podejmowania decyzji w Radzie odpowiada niemieckim interesom; odpowiada też Francji - nic bez niej nie powinno być wtedy w Unii możliwe. Celem nowego rozwiązania, oprócz innych założeń (jak demokratyzacja, uproszczenie etc.) jest zabezpieczenie politycznej roli wiodącej Francji i Niemiec w rozszerzonej Unii i stworzenie dla tych państw nowych warunków w nowej Unii. “Większe państwa łatwiej będą mogły formować koalicje większościowe z państwami mniejszymi i średnimi przy założeniu nowych reguł projektu konstytucji" - co oznacza zgodę na bardziej policentryczną formułę integracji europejskiej, w której dwa najsilniejsze państwa Francja i Niemcy dysponują de facto możliwością udziału w największej liczbie potencjalnych koalicji większościowych. “Z punktu widzenia starych państw członkowskich, szczególnie interesującym rezultatem propozycji zmian w konstytucji jest to, że piętnastka zachowuje konieczną większość (15 państw plus 78 proc. populacji UE 27 państw), którą przy utrzymaniu reguły ważenia głosów z Nicei straciłaby przy 27 członkach". W perspektywie rozszerzenia Unii propozycja zmiany procesu podejmowania decyzji w Radzie ma więc bardzo dalekie konsekwencje, gdyż oznacza ona próbę zakonserwowania dotychczasowego układu sił politycznych starej Unii w warunkach Unii nowej, poszerzonej.

Rdzenna Europa

Faktycznie za projektem zmiany sposobu podejmowania decyzji w Radzie kryje się idea, zgodnie z którą Francja i Niemcy powinny i chcą mówić w imieniu pozostałych krajów Unii. Wyrazem, oprócz chęci przytarcia nosa Amerykanom, była francusko-niemiecka deklaracja z kwietnia o woli stworzenia Unii Obronnej. Przekonanie o tym, że Francja i Niemcy powinny i mogą mówić w imieniu Europy, wynika nie tylko z faktu, że oba kraje de facto zainicjowały proces integracji europejskiej, lecz także z przeświadczenia o zdolności obu państw do odgrywania przywódczej roli w Unii. Paradoksalnie kryzys iracki przeświadczenie to wzmocnił. Tymczasem próba zakonserwowania dotychczasowego układu sił w Unii, którego rdzeniem pozostać miałyby Francja i Niemcy, może okazać się nierealistyczna z jednego powodu - ci, którzy chcą przewodniczyć Unii nie mają wcale tak wiele do zaoferowania tym, których chcieliby poprowadzić. Tandem francusko-niemiecki może okazać się dla pozostałych krajów mało atrakcyjny. Po pierwsze, Niemcy nie są już gotowe ponosić finansowej odpowiedzialności za integrację Unii szczególnie wobec rosnących własnych kłopotów gospodarczych. Dlatego obserwujemy dzisiaj ze strony płatników netto wymuszanie cięć w budżecie unijnym. Nie trudno domyślić się, kto może stać się łatwą ofiarą tych oszczędności w rozszerzonej Unii. Po drugie, rozszerzenie Unii wyraźnie spycha Francję na pozycje defensywne, podczas gdy polityka niemiecka zyskuje przestrzeń do poszukiwania nowych sojuszników w Wielkiej Brytanii i Europie Środkowo-Wschodniej. Po trzecie wreszcie, najwyraźniej w kwestiach dotyczących wspólnej polityki obronnej i zagranicznej oba kraje mają pozostałym bardzo niewiele do zaproponowania.

Rozszerzenie Unii Europejskiej na wschód, niezależnie od wszystkich pozytywnych skutków, które państwa członkowskie mogły sobie wyobrazić, było postrzegane także jako element dynamizujący i różnicujący dotychczasowy proces integracji, i dlatego odbierane w kategoriach wzrostu politycznego ryzyka, przed którym należy się zabezpieczyć, jeśli nadal na poważnie rozważać pogłębienie integracji. Ten sposób myślenia o rozszerzeniu charakteryzuje na pewno francuską politykę europejską oraz w jakimś stopniu również politykę niemiecką. Przynajmniej część zapisów projektu konstytucji europejskiej pomyślane zostało jako zabezpieczenie się przed owym wzrostem ryzyka, jakie niesie ze sobą przyjęcie dziesięciu nowych państw do Unii, i szansa na zablokowanie ewentualnego tworzenia się wewnątrz Unii nowych politycznych konstelacji. Wydawało się, że ten nowy proces można utrzymać przynajmniej pod pewną kontrolą. Z punktu widzenia Francji zasadniczym celem pozostaje utrzymanie “pakietu kontrolnego" w Unii, do czego specjalne stosunki z Niemcami są niezbędne. Francja bez Niemiec de facto przestaje odgrywać w Unii kluczową rolę. Z kolei dla Niemiec najważniejsze wydaje się uzyskanie kluczowej pozycji w rozszerzonej Unii, odpowiadającej politycznemu, gospodarczemu i ludnościowemu potencjałowi tego zjednoczonego państwa w środku Europy.

W tych kalkulacjach, których wyrazem jest do pewnego stopnia projekt Traktatu Konstytucyjnego, nikt nie przewidywał jednak pojawienia się zupełnie nowego elementu, który jeszcze silniej zdynamizował i zróżnicował sytuację w Europie - interwencji amerykańskiej w Iraku. Szczególnie opowiedzenie się części państw UE oraz państw wschodzących do Unii po stronie Ameryki postawiło kalkulacje i cele Francji i Niemiec związane z rozszerzoną Unią 25 państw pod wielkim znakiem zapytania. Tzw. list ośmiu musiał uświadomić politykom w Paryżu i Berlinie, iż groźba nowej politycznej konstelacji w Europie wywołana przez zejście się w czasie dwóch zdarzeń - rozszerzenia i interwencji w Iraku - jest bardziej realna, niż dotąd sądzono. Na to zagrożenie Francja i Niemcy zareagowały w charakterystyczny dla siebie sposób: zwarciem szeregów i powrotem do spekulacji na temat twardego rdzenia, szczególnie w obszarze wspólnej polityki zagranicznej i obrony.

Dla Polski te tendencje nadania integracji europejskiej dynamiki konserwującej stary układ sił w rozszerzonej UE jest politycznym i intelektualnym wyzwaniem. Ambitnym celem polskiej polityki europejskiej powinno stać się rozszerzenie rdzenia UE jako naturalny efekt rozszerzenia Unii w 2004 r. Paradoksalnie jednak kluczem do sukcesu takiej polityki nie są wcale Niemcy i stosunki z nimi, lecz Francja i jej zdolność do konstruktywnego, a nie jedynie obronnego przemodelowania polityki europejskiej w obliczu politycznych konsekwencji rozszerzenia.

Marek A. Cichocki - jest filozofem i germanistą. Dyrektor programowy Centrum Stosunków Międzynarodowych w Warszawie. W 1994 r. stypendysta Instytutu Badań o Człowieku w Wiedniu, w 1998 r. stypendysta Fundacji im. Konrada Adenauera. Autor wielu artykułów na temat integracji europejskiej oraz niemieckiej polityki zagranicznej. Stale współpracuje z “TP".