Żeby Polska była siecią

Zakład Ubezpieczeń Społecznych do Częstochowy, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad do Łodzi, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do Lublina? A może Ministerstwo Środowiska do Białegostoku, a gospodarki do Poznania? Czy pomysł przenoszenia instytucji poza Warszawę mógłby pomóc w zrównoważonym rozwoju kraju?

Wśród naukowców i aktywistów ten temat jest omawiany już od kilku dobrych lat. Kongres Ruchów Miejskich regularnie odbywa się w różnych miejscach i kiedy w 2015 r. zawitał do Gorzowa Wielkopolskiego, to organizatorzy pół żartem, pół serio przekonywali, że warto tam być choćby po to, żeby się przekonać, jak trudno do tego miasta się dostać czymkolwiek innym niż własne auto. O deglomeracji często wspominał jako prezydent Słupska Robert Biedroń, na sztandarach ma ją też partia Razem.

W styczniu za sprawą Jarosława Gowina temat deglomeracji z niszowych miejskich i akademickich dyskusji trafił na chwilę na szczebel ogólnopolskiej polityki. Na pierwszej konwencji Porozumienia, nowego ugrupowania wicepremiera, Gowin deklarował chęć realizacji tej idei, a wystąpienie jej poświęcone miał Jakub Banaszek, prezydent Chełma. Rozmówcy z partii wicepremiera optymistycznie uważają, że pierwsze oznaki tego złożonego procesu zobaczymy już na początku przyszłego roku. Eksperci tonują te nastroje, a znawcy meandrów polskiej polityki uważają, że w obecnym rozdaniu realnych szans na deglomerację w ogóle nie ma. Gdyby jednak do niej doszło, to warto wiedzieć, czym ona jest i jakie może dać nam korzyści. I jakie wiążą się z nią zagrożenia.

System osadniczy to nasz skarb

– Deglomeracja to proces przenoszenia instytucji publicznych z miejsc, gdzie jest zbyt dużo funkcji, do mniejszych ośrodków, gdzie występuje ich niedobór – tłumaczy dr Łukasz Zaborowski z Instytutu Sobieskiego. – Chodzi o to, żeby funkcje były rozmieszczone równomiernie, dopasowane do potencjału ludnościowego, a przede wszystkim dyskontujące nasz wielki skarb, jakim jest wciąż niedoceniany policentryczny system osadniczy Polski – dodaje prof. Przemysław Śleszyński z Polskiej Akademii Nauk.

Po co mielibyśmy to robić? – Każda instytucja publiczna jest dobrem publicznym. Świadczy pewne usługi, działa na rzecz jakiejś sprawy. Ale oprócz, w danym miejscu daje korzyści dodatkowe. Można się tam zatrudnić, pracownicy są siłą nabywczą i twórczą warstwą społeczną, bo pracują tam wykwalifikowane kadry. Przydają się nie tylko instytucji, ale też przyczyniają się do rozwoju danego miasta – tłumaczy Zaborowski.

Prościej rzecz ujmując, chodzi o to, żeby Polska poza Warszawą mogła rozwijać się szybciej i lepiej, zamiast się wyludniać. – Najbardziej poszkodowany jest zbiór miast średnich, szczególnie największych z tej kategorii, które utraciły status miasta wojewódzkiego po reformie administracyjnej z 1999 r. – tłumaczy prof. Śleszyński.

W Warszawie brak specjalistów

Wszystkie specjalistyczne urzędy, agencje rządowe i instytucje publiczne mają swoje siedziby w Warszawie. Jest ich około stu: od Trybunału Konstytucyjnego i Najwyższej Izby Kontroli przez Główny Urząd Statystyczny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych na Głównym Urzędzie Miar kończąc. Nawet jeśli luźno założymy, że średnio każda z tych instytucji zatrudnia sto osób, to mamy 10 tys. ludzi. Razem z rodzinami – spokojnie 30 tys. A przecież znaczna część tych instytucji zatrudnia znacznie więcej niż sto osób. Zazwyczaj dobrze wykształconych specjalistów. W wypełnionej i tak administracją rządową i przede wszystkim prywatnymi firmami Warszawie nie robią jako grupa wielkiej różnicy. Wysłani w Polskę taką różnicę już zrobić by mogli. Tym bardziej że przeniesiony poza Warszawę urząd działałby w sensie społecznym jak prywatna firma – ktoś tych ludzi musiałby żywić, strzyc, wozić, obsłużyć prawnie, wynająć im mieszkania, zapewnić udział w życiu kulturalnym.

Dla miejscowości, do których miałyby być przenoszone instytucje, zalety są więc dość jasne. Wad z tego punktu widzenia właściwie nie ma, w najgorszym przypadku może się okazać, że efekt był mniejszy od oczekiwanego. Ale minister przedsiębiorczości i technologii Jadwiga Emilewicz zwraca uwagę, że także samym instytucjom taka zmiana mogłaby się przysłużyć. – W Warszawie pozyskanie specjalisty do administracji jest bardzo trudne. Od kilku miesięcy ogłaszamy rekrutacje nie tylko na stronie internetowej, ale także na ogólnodostępnych portalach dla szukających pracy czy na serwisach społecznościowych. Chętnych jest bardzo mało, bo nie jesteśmy w stanie konkurować z korporacjami. Mniejsze miasta mają mniejszy rynek prywatnych firm i pozyskanie specjalisty może być tam łatwiejsze, a pensja oferowana przez administrację bardziej atrakcyjna niż w mającej wysokie koszty życia stolicy. Bo przyzwolenia społecznego na wyższe koszty administracji nie ma – tłumaczy.

Deglomeracja mogłaby więc ograniczyć odpływ zdolnych i wykształconych ludzi z mniejszych miejscowości i poprawić sprawność działania administracji. Sprawić, że stalibyśmy się mentalnie mniej warszawocentryczni.

Polska jest stworzona do równomiernego rozłożenia ważnych funkcji na całym jej terytorium. Mamy dość regularną siatkę dużych miast, pomiędzy nimi mniejsze ośrodki. Poznań, Wrocław, Kraków, Gdańsk – każde z powodzeniem mogłoby pełnić funkcję stolicy. Do tego praktycznie żadnych naturalnych przeszkód, które utrudniałyby budowanie połączeń transportowych – jak chociażby w podobnej rozmiarami Rumunii, przeciętej w środku potężnym grzbietem Karpat. Idealny jest nawet kształt kraju, wpisany w ścięty nieco na Dolnym Śląsku kwadrat, a nie wąski i wydłużony prostokąt jak np. Szwecja. Geografia i rozkład miast działają na naszą korzyść. Nic, tylko deglomerować. Tylko jak się do tego zabrać?

Na skalę regionu

– Zacząć od siebie – mówi Jadwiga Emilewicz. – Prezydent podpisał już ustawę o Platformie Przemysłu Przyszłości, która powołuje fundację mającą wspierać przedsiębiorców w obszarze transformacji cyfrowej w zakresie procesów, produktów i modeli biznesu. Ta fundacja w ciągu najbliższych dziesięciu lat ma zarządzać budżetem przekraczającym 200 mln zł i jej siedzibą nie będzie Warszawa – przekonuje minister i dodaje, że ostatnie szczegóły dotyczące lokalizacji są właśnie uzgadniane. – Mamy też laboratoria Głównego Urzędu Miar, które jeszcze od przedwojnia były na Miodowej w Warszawie, ale tam nie spełniały już żadnych norm i trzeba było wybrać nowe miejsce. Prezesowi bardzo zależało na otulinie Warszawy, ale to są bardzo drogie grunty. Ofertę złożyły Kielce i jest bardzo duża szansa, że laboratoria przeniosą się właśnie tam – uzupełnia minister.

To jednak dopiero dwie jaskółki. – Do końca lutego razem z Instytutem Rozwoju Miast chcemy przygotować listę instytucji, które bez uszczerbku na jakości świadczenia usług mogą być przenoszone z Warszawy – deklaruje Emilewicz. Rzut oka na kalendarz wystarczy, żeby zorientować się, że do końca kadencji parlamentu żadna instytucja nigdzie się nie przeniesie. Za to będzie można zgrabnie i ostrożnie grać tematem podczas kampanii wyborczej. Jarosław Kaczyński i Mateusz Morawiecki wiedzieli, że z deglomeracji element swojego programu chce zrobić Jarosław Gowin. I bez problemu się na to zgodzili. Jeśli w trakcie kampanii pomysł chwyci, będą mogli się pod niego podpiąć. Jeśli nie, sprawa szybko ucichnie. Bo deglomeracja nie jest przecież politycznie przezroczysta. Teoretycznie mogą ją poprzeć wszystkie partie polityczne, ale w praktyce siły jej przeciwne są potężne. – Przeprowadzenie tego procesu będzie bardzo trudne. Warszawska kasta polityczno-urzędnicza będzie pokątnie przeszkadzać, bo to ich własne interesy, stanowiska pracy ich lub ich kolegów – uważa dr Zaborowski.

Trzeba też w całej układance brać pod uwagę komfort tysięcy pracowników zatrudnionych w potencjalnie przenoszonych instytucjach. Wiadomo, że rząd nie chce przenoszenia ministerstw, chce natomiast nakłaniać samorządy do deglomeracji w ramach regionów. – Tutaj symboliczny pierwszy krok dokonał się dość dawno, kiedy Dolnośląski Urząd Pracy trafił do Wałbrzycha, bo tam było rekordowe bezrobocie, a nie do Wrocławia. W Krakowie teraz Urząd Pracy szuka lokalizacji, a przecież jest w tym mieście niepotrzebny. Może to jest dobry moment, żeby przenieść go na przykład do Tarnowa. To samo można zrobić z innymi instytucjami wojewódzkimi, jak np. Regionalne Dyrekcje Ochrony Środowiska – uważa Emilewicz.

Strategia Ogólnikowego Rozwoju

Zdaniem ekspertów rozpoczęcie procesu deglomeracji od tworzenia listy instytucji możliwych do przeniesienia to działanie bezrefleksyjne.

– Najpierw musimy sobie opisać, jaką sieć miejską mamy i jaką chcemy mieć. Trzeba przyporządkować poszczególnym ośrodkom, przypisać pewne funkcje. I jak już to będziemy mieli, wtedy skonfrontujemy z rzeczywistością i ocenimy, gdzie rzeczywistość nie odpowiada naszym oczekiwaniom. I dopiero wtedy tę rzeczywistość zaczynamy zmieniać – tłumaczy krok po kroku Zaborowski.

Ale nie jest przecież tak, że nie mamy żadnych planów ani koncepcji rozwoju kraju. – Oczywiście, plany są, jak choćby Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju czy Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. Ale wadą planowania w Polsce jest powierzchowność zapisów, wysoki poziom ogólności. Nie mówię, że to jest robione celowo, ale na podstawie polskich dokumentów planistycznych da się podjąć praktycznie każdą decyzję. Przykład? Mamy w Strategię na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju wpisane wsparcie miast średnich, szczególnie tych tracących swoje funkcje. Tylko że tych średnich mamy tam 255, a wśród nich tych tracących funkcje 122. Od 200-tysięcznej Częstochowy do Kozienic czy Końskich. W takim układzie nie ma mowy o spójnej polityce, która je wszystkie wspomoże – tłumaczy Zaborowski.

Sprawa robi się jeszcze bardziej złożona, kiedy dołączymy głos profesora Przemysława Śleszyńskiego, który dla Klubu Jagiellońskiego przygotował raport „Polska średnich miast. Założenia i koncepcja deglomeracji w Polsce”. – Deglomeracja obejmuje nie tylko potrzebę przenoszenia części urzędów centralnych poza stolicę, bo to z pewnością nie wystarczy, aby przełamać polaryzacyjny rozwój kraju. Potrzebne są działania w obszarze polityki przemysłowej, transportowej, finansów publicznych czy nawet migracyjnej. Z deglomeracją musi iść w parze zwłaszcza reforma administracyjna, bo obecny system nie jest efektywny i sprzyja narastaniu dysfunkcji, na przykład powstawaniu tzw. peryferii wewnętrznych – obszarów na pograniczu zbyt dużych województw.

Województwa od nowa

Śleszyński proponuje dwie opcje. – Po pierwsze, robimy mniej województw, jakieś 8-12, i do tego około setki powiatów, silniejszych pod względem kompetencji, zamiast obecnych ponad trzystu. Przecież ta powiatowa siatka to dziedzictwo czasów średniowiecznych, kiedy miasto miało być w takiej odległości od wsi, żeby dało się jednego dnia obrócić wozem z koniem w obie strony – wytyka profesor. – Albo druga opcja: robimy więcej województw, ponad 20, może nawet 30. Ale powiaty likwidujemy i mamy system dwuszczeblowy.

Śleszyński mocno podkreśla jeszcze, aby idei deglomeracji w żadnym razie nie sprowadzać jedynie do przeprowadzki urzędów, ale traktować ją jako nową wizję rozwoju, opartą na różnego rodzaju niedocenianych dźwigniach, tkwiących w zasobach wewnętrznych Polski. Jest to zwłaszcza system osadniczy, należący do wyjątków nie tylko w Europie, ale i na świecie.

Rząd planów na reformę administracyjną jednak nie ma, nawet jeśli jego przedstawiciele nieoficjalnie się z diagnozą Śleszyńskiego zgadzają. Samo przenoszenie urzędów, jeśli w ogóle do niego dojdzie, byłoby i tak wojenką podjazdową na dziesiątkach frontów. Reforma administracyjna to już walka o „mojsze i najmojsze” na całego.

Proces jednak nie jest niemożliwy do przeprowadzenia, co pokazuje często przywoływany przykład Niemiec. Federalny Trybunał Konstytucyjny mieści się w Karlsruhe, Naczelny Sąd Administracyjny w Lipsku, Federalny Sąd Pracy w Erfurcie, siedziba kontrwywiadu w Kolonii, a Federalnego Urzędu Pracy w Norymberdze. Nawet niektóre ministerstwa są poza Berlinem, a siedziby państwowych telewizji ARD i ZDF w Monachium i Moguncji.

– Polska ma tak samo policentryczną sieć osadniczą, ale Niemcy zaplanowali sobie zrównoważony rozwój kraju i konsekwentnie go realizują – wyjaśnia Zaborowski. – Ich deglomeracja nie wynika z jakichś niesterowalnych, długofalowych procesów historycznych, ale z konkretnych decyzji podejmowanych na szczeblu centralnym w ostatnich dziesięcioleciach. Nie rozwiązała oczywiście wszystkich problemów, bo mniejsze miejscowości i tak cierpią ze względu na starzenie się społeczeństwa. Ale mądrze rozplanowana na kilka albo nawet kilkanaście lat deglomeracja mogłaby złagodzić jego skutki. ©

Autor jest dziennikarzem Onet.pl, stale współpracuje z „TP”.