Pułapka na sprawiedliwość

Czy sędzia mianowany przez prezydenta jest mniej niezależny niż sędzia mianowany przez inną instytucję, np. Sejm lub ministra sprawiedliwości? Oczywiście że nie. Taki sędzia może tak samo wydawać wyroki i orzeczenia wbrew woli instytucji, która go powołała, jak każdy inny. Sposób mianowania nie ma na to wpływu, ma go natomiast kontekst, w jakim przychodzi mu pracować, i sposób, w jaki można go odwołać. Jeśli ta sama instytucja, która go powołała, może go też odwołać, przesunąć na inne stanowisko, ścigać dyscyplinarnie, wówczas wydanie przez niego niekorzystnych dla tej instytucji decyzji będzie o wiele mniej prawdopodobne niż w przypadku sędziego, któremu za jego decyzje nie grożą żadne kary.

Mimo to nawet w dyktaturach zdarzają się sędziowie, którzy na przekór wszystkim systemowym pułapkom zachowują niezależność, przynajmniej do chwili ich odwołania, ukarania, zwolnienia albo nawet uwięzienia. Mają dużą wewnętrzną niezależność albo, mówiąc potocznie, są po prostu bohaterami. W demokratycznych państwach wszystkie mechanizmy zewnętrznej instytucjonalnej niezależności służą właśnie temu, aby sędziowie wydający wyroki niekorzystne dla innych filarów władzy nie musieli być bohaterami. Aby mogli, ale też nie musieli, podejmować decyzje niekorzystne dla władzy wykonawczej i ustawodawczej. Dlatego nie wolno oceniać jakości funkcjonowania sądów i sędziów na podstawie tego, jakie decyzje wydają.

Obiektywne kryteria

Sędziowie i sądy rozstrzygają spory między obywatelami, a Sąd Najwyższy, Trybunał Konstytucyjny, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygają spory między sądami niższych instancji i spory między organami władzy państwowej. Mogą to robić skutecznie tylko wtedy, gdy są niezależne od stron sporu. Dlatego twierdzenie (jak ostatnio można było usłyszeć po niekorzystnym dla Jana Śpiewaka wyroku), że jakiś wyrok świadczy o konieczności głębokiej reformy sądownictwa, ujawnia jedynie brak zrozumienia, do czego sądownictwo służy. Skoro każdy wyrok jest rozstrzygnięciem sporu, każdy wyrok siłą rzeczy narusza interesy jednej strony tego sporu. Ale nawet dla przegranego lepiej jest, że zapadnie taki wyrok niż żaden, albo nawet wyrok dla niego korzystny, lecz wydany przez sąd, którego nikt poza wygranym nie uznaje za niezależny.

W takim przypadku nikt oprócz strony, która wygrała, nie uzna wyroku i spór będzie się toczył dalej. Strony muszą go wtedy rozwiązać na własną rękę, dokonując „pozasądowego” rozstrzygnięcia albo, mówiąc potocznie, samosądu. Bojownikom sprawiedliwości społecznej i obrońcom ubogich przeciwko „mafii deweloperskiej” można zadać retoryczne pytanie: kto miałby więcej szans na zwycięstwo w takiej batalii – bogata „mafia” czy najemcy kamienic? Kto miałby większe szanse na uwzględnienie jego racji, gdyby sądy były zależne od innych filarów władzy (do której lobbyści wszelkiej maści mają lepszy dostęp niż przeciętni obywatele): silne grupy interesu, popierane przez najdroższe kancelarie adwokackie, czy lokatorzy bez znajomości, w tym znajomości prawa?

Wszyscy ci, którzy w ostatnich tygodniach przyłączyli się do zwolenników „głębokiej reformy sądownictwa”, bo wyroki wydane przez polskie sądy im się nie podobają („niezgodne z poczuciem sprawiedliwości”), wpadli w pułapkę zastawioną przez PiS.

Autorzy ustaw „okołosądowych” uzasadniali je tym, że sądy ich zdaniem orzekają niesprawiedliwie i błędnie. Jeśli wziąć takie kryteria poważnie, to trzeba uznać, że konieczność reformy sądownictwa w Polsce ustanie dopiero wtedy, kiedy sądy będą wydawać tylko takie wyroki, jakie się spodobają rządowi i prezydentowi. Rząd i większość sejmowa mogą do tego, owszem, doprowadzić. Bojownicy o sprawiedliwość społeczną, którym teraz nagle podoba się reforma PiS, łudzą się, że sądy podporządkowane rządowi będą mogły orzekać na korzyść obywateli, nawet jeśli po drugiej stronie sali sądowej stanie przedstawiciel władzy.

Innymi słowy: cele, które rząd wiąże ze swoimi reformami, są osiągalne. Cele, które mają na uwadze ci, którzy teraz zaczęli popierać rządowy atak na sędziów, są i nieosiągalne, i sprzeczne z zamiarami rządu. Pod rządami zależnego od władzy sądownictwa sprawiedliwiej niż teraz na pewno nie będzie.

Wie to nawet spora część tych, którzy od czterech lat forsują reformy poddające sądy i sędziów w coraz większym stopniu ministrowi sprawiedliwości i prezydentowi. W swoich raportach i opracowaniach opublikowanych przed rozpoczęciem kampanii przeciwko „nadzwyczajnej kaście” oceniali oni sądownictwo według obiektywnych kryteriów, np. długości postępowań i czasu oczekiwania na wyroki. Różne organizacje pozarządowe mierzyły dostępność sądów dla obywateli, dostępność adwokatów i porad prawnych, przejrzystość procedur i jasność wywodów w wyrokach. Jednego nie oceniały: czy wyroki były sprawiedliwe. Nie ma żadnych obiektywnych kryteriów, aby to mierzyć. Co jest sprawiedliwe dla jednego, jest niesprawiedliwe dla kogoś innego. Debata o rzekomo niesprawiedliwych sądach zaczęła się dopiero, kiedy rozgorzała walka o władzę nad sądownictwem.

System jest najważniejszy

Od tego momentu zaczęły się też porównania z niemieckim systemem sądownictwa i z funkcjonowaniem sądów w innych krajach Unii. Trybunał Konstytucyjny trzeba było reformować, bo był rzekomo mniej wydolny niż jego niemiecki odpowiednik (argument ministra Ziobry). W wyniku reformy Polska ma teraz dokładne przeciwieństwo Trybunału niemieckiego: polski jest mniej wydolny niż kiedykolwiek wcześniej (i o wiele mniej wydolny niż niemiecki), ale tego nie można już zwalić na „anarchię nadzwyczajnej kasty”, bo od czterech lat TK został skutecznie opanowany przez wysłanników „dobrej zmiany”. Niestety różni on się teraz od niemieckiego TK też tym, że jest całkowicie zależny od władzy wykonawczej, to znaczy od kierownictwa PiS i rządu (którego przedstawiciele wpadają do Trybunału na kawę). Jesteśmy już dość blisko sytuacji, do której cała reforma sądownictwa zmierza: sędziowie niemal zawsze orzekają na korzyść jednej strony sporu (rządu), a ponieważ wszyscy zainteresowani o tym wiedzą, coraz mniej obywateli i instytucji wnosi tam swoje skargi.

Czytaj także: Sądy mogą być lepsze - rozmowa z sędzią Sądu Najwyższego Włodzimierzem Wróblem

Teraz przedstawiciele obozu rządzącego kolejny raz usprawiedliwiają nowe ustawy okołosądowe ­rozwiązaniami z innych państw, głównie Francji, gdzie istnieją podobne mechanizmy odpowiedzialności dyscyplinarnej, i Niemiec, gdzie politycy uczestniczą w mianowaniu sędziów. Część tych porównań jest wzięta z sufitu. Niemieccy sędziowie mogą należeć do partii politycznych, mogą protestować i krytykować rząd i często robią to nawet w swoich wyrokach. Jeden z emerytowanych sędziów niemieckiego TK na wniosek opozycji napisał analizę prawną, w której zarzucił kanclerz Merkel łamanie konstytucji, ponieważ nie zapobiegła w 2015 r. napływowi uchodźców. Prezes niemieckiego TK czasami ostrzega rządzących przed rozwiązaniami prawnymi, które mogą nie przetrwać kontroli konstytucyjnej. Jeden z sędziów z Hamburga zakładał prawicowo-populistyczną partię i prowadził kampanię wyborczą do tamtejszego Senatu.

Porównania z Niemcami (i nie tylko) są bez sensu nie tylko tam, gdzie na pierwszy rzut oka uzasadniają reformę sądownictwa PiS, ale też tam, gdzie dowodzą, jak bardzo jest ona represyjna. W Niemczech niemieccy politycy mają więcej wpływu na mianowanie sędziów niż w Polsce, ale z tego faktu nic pożytecznego dla polskiej dyskusji nie wynika. Z dwóch powodów:

Po pierwsze, sama kwestia, kto mianuje sędziów, nie ma znaczenia dla oceny, czy sądownictwo jest niezależne. Polska opozycja kontestuje nowe ustawy, ponieważ system mianowania sędziów przez zreformowaną Krajową Radę Sądownictwa jest niezgodny z konstytucją, co jednak wcale nie musi oznaczać, że sędziowie mianowani w ten sposób nie będą potem niezależni;

Po drugie, w Niemczech jedna partia nie może przejąć kontroli nad sądownictwem. Sądownictwo niemieckie funkcjonuje na podstawie 16 konstytucji krajów związkowych i – na szczeblu federalnym – ustawy zasadniczej oraz 17 ustaw około­sądowych. Ministrowie, mający w niektórych landach wpływ na proces mianowania sędziów, nie mają potem możliwości, aby dyscyplinować albo odwołać sędziów. Ci ministrowie należą często do partii, które współrządzą w danym kraju związkowym, ale są w opozycji wobec rządu federalnego.

Owszem, do Trybunału Konstytucyjnego często trafiają politycy i wybiera ich Bundestag, ale większością dwóch trzecich głosów, więc zawsze z udziałem części opozycji. Sędziowie w ten sposób mianowani nie tylko mogą wydawać niekorzystne dla władzy wyroki, ale też często to robią. Wszyscy zainteresowani o tym wiedzą, dlatego – inaczej niż w Polsce – nikt tego systemu nie kontestuje. W Polsce „udział polityków” w mianowaniu sędziów oznacza udział jednego ministra (i opanowanej przez jedną partię KRS) oraz prezydenta (pochodzącego z tej samej partii). W Niemczech oznacza to udział 17 ministrów z pięciu partii, z których dwie są obecnie w opozycji do rządu federalnego. Prezydent Niemiec nie odgrywa żadnej roli w mianowaniu sędziów.

Rykoszety reformy

Dlatego niezależność sądownictwa można analizować tylko i wyłącznie w kontekście systemu politycznego danego kraju: w Polsce sądy funkcjonują w ramach scentralizowanego systemu władzy (podobnie jak we Francji), w Niemczech działają one w skrajnie zdecentralizowanym systemie (podobnie jak w Belgii i Szwajcarii). Dlatego rozwiązanie, które w jednym kraju sprzyja niezależności sądownictwa, w innym może działać odwrotnie.

Zauważył to też rzecznik generalny TSUE, Ewgeni Tanczew w swojej opinii o polskiej ustawie o Sądzie Najwyższym, odrzucając porównania z innymi krajami Unii: ocena musi być systemowa i w ramach danego kraju. Takie podejście chroni TSUE przed wydaniem wyroku, na mocy którego potem inne państwa o sprawnie funkcjonujących i niezależnych systemach sądownictwa musiałyby je zmienić tylko dlatego, że jakiś przepis w innym (i tylko tym) kraju UE zagraża niezawisłości sędziów. Dlatego jest całkiem możliwe (i na pewno zostanie przyjęte przez zwolenników reformy w Polsce za przykład podwójnych standardów), że TSUE uzna pewne elementy systemu za niezgodne z prawem UE w kontekście Polski, natomiast nie będzie miało tym samym elementom nic do zarzucenia w innych krajach UE.

Tak prawdopodobnie się stanie, jeśli ustawa dyscyplinująca wejdzie w życie bez większych zmian. TSUE nie zajmie się kwestią, czy sposób mianowania sędziów i system dyscyplinarny są zgodne z polską konstytucją (to wyłączna domena TK), ale może dojść do wniosku, że taki system dyscyplinowania sędziów zagraża ich niezawisłości, choć nie zagroziłby, gdyby funkcjonował w innych krajach UE.

Nie jest to jedyne ryzyko związane z obecnie procedowanym projektem ustawy. Skoro kwestia niezawisłości sądownictwa jest tak ściśle związana z możliwością wydania przez sędziów wyroków niekorzystnych dla władzy bez obawy przed represjami, warto zadać sobie pytanie, czy po wejściu w życie ustawy dyscyplinującej w Polsce w ogóle będą jeszcze istnieć niezawisłe sądy. Od tego dnia bowiem każdy sędzia będzie między młotem a kowadłem: orzecznictwo TSUE i SN zmusza go do oceny, czy sąd niższej instancji (lub jego własna izba) zostały prawidłowo obsadzone, podczas gdy władza wykonawcza grozi mu karami, jeśli taki test przeprowadzi.

Uchylenie się od takiego testu przez dany sąd zmusi z kolei przedstawicieli stron do zakwestionowania jego niezawisłości, mogą one bowiem domniemywać, że sąd uniknął go z obawy przed postępowaniem dyscyplinarnym. Im dłużej KRS trwa w obecnym układzie prawnym, tym więcej sędziów potencjalnie skażonych taką wadą trafi do systemu i tym więcej takich wniosków o wyłączenie sędziów możemy się spodziewać. Problem w tym, że same te postępowania dyscyplinarne stanowią żelazny dowód dla TSUE, że celem reformy nie jest ani usprawnienie sądów, ani eliminowanie z niego patologii, lecz właśnie zastraszanie sędziów i pozbawienie ich niezawisłości. W ten sposób „ustawa dyscyplinująca” to dymiąca broń w rękach rządu w momencie, kiedy do pokoju wchodzi TSUE. I nie tylko TSUE to obserwuje.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że TSUE już lata temu na pytanie prejudycjalne sędziego z Irlandii obarczył sądy innych państw UE odpowiedzialnością, aby przed uznaniem polskich wyroków i zastosowaniem Europejskiego Nakazu Aresztowania wydanego w Polsce ocenić na podstawie precyzyjnego katalogu kryteriów, czy sądownictwo w Polsce jest jeszcze niezależne. Jeśli dojdą do wniosku, że nie jest, muszą sprawdzić, czy brak niezależności może negatywnie rzutować na daną sprawę, a jeśli tak jest, odmówić ekstradycji do Polski. Europejskie sądy przeprowadziły ten irlandzki test już wielokrotnie, ale przeważnie dochodziły do wniosku, że brak niezależności nie rzutuje na los danej sprawy, bo były to sprawy czysto kryminalne, bez kontekstu politycznego.

Od wejścia w życie nowej ustawy będą jednak miały nieco twardszy orzech do zgryzienia. Ten orzech nazywa się „równość stron” i jest jednym z kluczowych elementów praworządności. Minister sprawiedliwości wykorzystuje prokuratorów do kontroli, czy sądy stosują zasady orzecznictwa TSUE i SN dotyczące KRS, zapowiada retorsje wobec sędziów, którzy to robią (i tym samym naruszają ustawę dyscyplinującą), na mocy ustawy o SN posiada duży wpływ na system dyscyplinarny dla sędziów i od wielu tygodni już robi z niego użytek.

W takiej sytuacji trudno mówić o równości stron na sali sądowej. Prokuratura staje się bowiem swoistym nadzorem dla sądu: sędzia nie ma wpływu na przebieg kariery prokuratora, prokurator ma natomiast wpływ na przebieg kariery sędziego, a podsądny nie ma już dostępu do niezawisłego sądu, co narusza zarówno art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, jak i art. 19 Traktatu o UE. To zaś prawdopodobnie przesądzi o wyniku owego testu irlandzkiego.

Nawet w przypadku, kiedy o ekstradycję wnosi prawidłowo obsadzony polski sąd, zagraniczny adwokat podsądnego będzie argumentować, że w wyniku możliwych, ale nieprzewidywalnych w danej chwili zmian składu i wielkiej liczby „nieprawidłowo mianowanych sędziów” w polskim systemie sądownictwa jego klient może trafić w ręce sądu, który w rozumieniu orzecznictwa TSUE i SN sądem nie jest. Jeśli tak się stanie, to jego polski adwokat nie będzie nawet mógł zakwestionować składu takiego sądu, ponieważ jemu i sędziemu, który na to pozwala, będą grozić kary dyscyplinarne.

W tym momencie ustawa dyscyplinująca wpada we własne sidła: łapiąc polskich sędziów w żelazne kleszcze, które powstrzymują ich od stosowania prawa UE i zmuszają do stosowania prawa sprzecznego z prawem UE i konstytucją, przekształciła niezależnych sędziów w urzędników pilnowanych przez prokuraturę, rzeczników dyscyplinarnych i Izbę Dyscyplinarną SN. Polskim sędziom i adwokatom minister sprawiedliwości może zabraniać kwestionowania nominatów KRS – poza granicami Polski to nie tylko nie działa, ale prowadzi do skutków odwrotnych do zamierzonych.

Białe flagi

Ustawa dyscyplinująca jest tylko następną fazą eskalacji, której przebieg dość łatwo przewidzieć. W jej wyniku Polska nie zostanie wykluczona z UE, jak obawia się pierwsza prezes SN, bo prawnie nie ma takiej możliwości. Zamiast tego europejska współpraca w obrębie sądownictwa i wymiaru sprawiedliwości będzie stopniowo, krok po kroku, wygaszana w wyniku zdecentralizowanych decyzji sądów innych państw członkowskich i – od czasu do czasu – niekorzystnych dla polskich władz decyzji TSUE. Może dojść do przesilenia – np. kiedy nieprawidłowo obsadzony albo orzekający pod dyktando władz polski sąd spektakularnie naruszy interesy jednego z państw członkowskich i to państwo rozpocznie montowanie koalicji, która złoży „pakietową” skargę na Polskę za systemowe naruszenie praworządności, włączając do tego nie tylko reformę sądownictwa, ale też np. kwestię, czy polski TK jest jeszcze sądem w rozumieniu prawa UE. Mogłaby to też zrobić Komisja Europejska, bo uruchomienie procedury art. 7 wcale nie wyklucza złożenia skargi na TK do TSUE.

Nie wyklucza też złożenia pytania prejudycjalnego o to, czy TK jest sądem w rozumieniu prawa UE. Żaden polski sędzia jeszcze nie zdecydował się na odpalenie tej prawniczej bomby atomowej, ale przy obecnej eskalacji jest to kwestia czasu.

W ten sposób zbliżamy się do sytuacji, w której już niemal wszystkie ważne ustrojowe sprawy Polski będą rozstrzygane nie w kraju i nie w dialogu między rządem a opozycją (i na pewno nie w parlamencie, gdzie zamiast dyskusji i negocjacji odbywają się już tylko głosowania), lecz w wyniku decyzji instytucji, w których Polacy odgrywają minimalną rolę i których demokratyczna legitymizacja jest bardzo słaba. Dzieje się tak nie tylko dlatego, że władza odmawia kompromisów z opozycją w Polsce, ale też dlatego, że w wyniku własnej słabości opozycja przerzuca całą swoją nadzieję na UE.

Około 20 lat temu na prawicy panowała moda, aby rządzącym, którzy dążyli do kompromisu z instytucjami UE, zarzucać, że są „partią białej flagi”, choć wtedy istniał w kraju szeroki konsensus proeuropejski i taki arbitraż UE nad polskimi sporami jak teraz był nie do pomyślenia. Dziś wygląda na to, że wszystkie partie wywieszają białą flagę, wygłaszając patetyczne orędzia patriotyczne albo frazesy o demokracji i suwerenności. Być może w wyniku tego konfliktu uda się ocalić niezawisłe sądy i uświadomić obywateli, do czego one służą i na czym polega (a na czym nie polega) praworządność – ale koszty będą wysokie. Czy można bowiem uznać za suwerenny kraj, który kluczowe decyzje ustrojowe deleguje instytucjom międzynarodowym? ©