Polska samorządem stoi

Profesor Michał Kulesza, jeden z architektów reformy samorządowej, pytał niedawno, dlaczego podczas tegorocznych rocznicowych obchodów polskich przemian ustrojowych tak mało mówi się o reformie samorządowej. I sam sobie odpowiedział: w pewnym sensie to oczywiste. Samorząd nie sprawia kłopotu, działa dobrze, więc o czym tu gadać.

Dziś prawnicy, ekonomiści, historycy, politycy są zgodni - rozpoczęta 20 lat temu reforma samorządowa zakończyła się sukcesem. Przede wszystkim odbudowała zaufanie obywateli do władzy publicznej, ale zyskało też państwo, gdyż sprawniejszy stał się system zarządzania krajem. Jednym słowem samorząd zmienił i zmienia Polskę.

Zdaniem prezydent Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz choć reforma samorządowa była bardzo udana, to jednak nie znaczy, że nie trzeba już niczego zmieniać, udoskonalać. - To ważne, bo Polska samorządem stoi - twierdzi prezydent stolicy. Podobnego zdania jest prof. Kulesza. Od lat nawołuje, aby modernizować samorząd, poprawiać usterki legislacyjne i dostosowywać do nowych potrzeb stare regulacje. Według profesora do tego nie trzeba już wielkich ustaw, niezbędne poprawki są często proste, a bardzo pomogłyby usprawnić zarządzanie państwem.

Ile obowiązków, ile wolności

Dziś, gdy wielka powódź zniszczyła znaczne terytorium kraju, na nowo rozgorzała dyskusja o roli i obowiązkach samorządu, ale też o kontroli jego poczynań. Padły już oczekiwane propozycje zmian przepisów prawnych, np. ograniczenie udzielania zgód budowlanych na terenach niedawno objętych powodzią. - Ta regulacja musi być wprowadzona, aby władze samorządowe były pod mniejszym naciskiem, stały przed mniejszą pokusą kapitulacji wtedy, gdy obywatele oczekują, że taką zgodę dostaną. Bo po paru latach może znów przyjść zagrożenie powodziowe - tłumaczy Bronisław Komorowski, marszałek Sejmu, kandydat PO do urzędu prezydenta. Część zmian wydaje się teraz oczywista i konieczna, mając na uwadze dobro ogółu, ale równocześnie eksperci zwracają uwagę, aby przy tej okazji zanadto nie ograniczyć pola samorządowi, bo to odniesie skutek odwrotny do zamierzonego.

Zmiany ustrojowe

Tradycja samorządności w Polsce jest bardzo długa, przed dwudziestu laty to ona ułatwiła przeprowadzenie fundamentalnych reform ustrojowych. Prof. Henryk Samsonowicz podkreśla, że nasza samorządność jest elementem europejskiego dziedzictwa, dlatego jest tak ważne, aby lokalne wspólnoty mogły się rozwijać. Obecny szybki ich rozwój zawdzięczamy zmianom przepisów prawnych z początku lat 90. Dzięki nim pierwsze wybory do władz gmin odbyły się 27 maja 1990 r. Wcześniej jednak Senat opracował ustawy o samorządzie terytorialnym, cztery podstawowe reformy Sejm uchwalił 8 marca 1990 r.

Profesor Michał Kulesza uważa, że właśnie kolejność działań była kluczem do obecnego sukcesu. Najpierw były reformy ustawowe, a dopiero potem wybory. W państwach postsocjalistycznych, w których zrobiono odwrotnie, tempo zmian było wolniejsze. Dlatego dziś polskie samorządy mają się lepiej niż te w innych krajach dawnego bloku wschodniego.

Równolegle ze zmianami prawnymi rząd Tadeusza Mazowieckiego powołał pełnomocnika ds. reformy samorządu terytorialnego, został nim prof. Jerzy Regulski. Po latach profesor ocenia, że polska samorządność miała szczęście. Prace nad jej ożywieniem trwały już od początku lat 80. w Instytucie Nauk Ekonomicznych PAN, na Uniwersytetach Łódzkim i Warszawskim, choć wówczas wydawało się mało prawdopodobne, by tamte propozycje szybko znalazły zastosowanie.

Strach przed decentralizacją

Twórcy reformy samorządowej wspominają, że największym wrogiem zmian na początku lat 90. była ówczesna administracja lokalna. Czuła się zagrożona i robiła wiele, aby powstrzymać reformy. Proponowana decentralizacja nie podobała się też politykom z dawnego obozu władzy.

Grono wrogów reformy było liczne, ale najważniejszym jej sprzymierzeńcem było społeczeństwo, które oczekiwało zmian i chciało szybkiego ich wprowadzenia w życie. Rozwiązano więc PRL-owskie rady narodowe, w zamian podstawą samorządu zostały gminy, czyli wspólnoty mieszkańców. Otrzymały one prawną ochronę w postaci przepisów o samorządzie terytorialnym. Prawa przyznano pracownikom samorządowym, stworzono ordynację wyborczą, gminy uwłaszczono, stały się właścicielami mienia wspólnoty, mogły mieć też własne budżety i kompetencje, czyli podejmować decyzje w wielu sprawach dotyczących życia codziennego swoich mieszkańców. Samorząd oddzielono od władzy rządowej.

Powstanie gmin było pierwszym etapem reformy administracyjnej. Kolejnym ważnym krokiem była reforma powiatowa, która zaczęła obowiązywać od 1999 r., choć pierwotnie planowano ją na rok 1994. Eksperci nie mają wątpliwości - reforma samorządowa uruchomiła pracę nad powstaniem społeczeństwa obywatelskiego. Tworzenie więzi lokalnych, samorządowych pozytywnie przekłada się na aktywność obywatelską Polaków.

Czy samorząd to firma?

Dla Tadeusza Mazowieckiego dwie reformy - gospodarcza prof. Leszka Balcerowicza i właśnie samorządowa - miały decydujący wpływ na ukształtowanie się demokracji w Polsce po 1989 r. Ponadto to właśnie reforma samorządowa doprowadziła jego zdaniem do dekomunizacji ustrojowej. Tak samo uważa prof. Jerzy Buzek, były premier, obecnie szef Parlamentu Europejskiego: - Reforma samorządowa była jedną z najskuteczniejszych metod dekomunizacji naszego życia publicznego. Stało się tak, gdyż w samorządności wyraża się możliwość budowania wolności, której sens czuje się najlepiej, gdy można być za nią rzeczywiście współodpowiedzialnym.

Dziś pole współodpowiedzialności samorządów jest olbrzymie. Według OECD odpowiadają za ok. 32 proc. wydatków publicznych w Polsce, w tym m.in. za szkoły, drogi, szpitale. Zarządzają wielkim majątkiem, do nich należy na przykład ok. 1 mln hektarów gruntów. Suma budżetów samorządowych jest mniejsza niż budżetu państwa, ale znacząca w bilansie finansów publicznych. W 2009 r. dochody budżetów samorządów wyniosły ok. 155 mld zł, a wydatki 167 mld zł.

W ostatnich latach samorządy stały się poważnym inwestorem. W ubiegłym roku gminy, powiaty i województwa zainwestowały 42 mld zł, m.in. w budowę wodociągów, kanalizacji, modernizację dróg. By przyspieszyć postęp cywilizacyjny, równocześnie się zadłużają: samorządy potrzebują pieniędzy, aby realizować projekty współfinansowane z Unii Europejskiej. Miliardy euro dotacji już trafiły do polskich samorządów. Stąd m.in. długi samorządów lokalnych przekroczyły w 2009 r. 40 mld zł. Z danych Ministerstwa Finansów wynika, że to wzrost aż o 40 proc. w porównaniu z 2008 r.

Burmistrz jak akrobata

Eksperci podkreślają, że samorząd to nie jest jednak przedsiębiorstwo, choć na pierwszy rzut oka też prowadzi swoistą działalność zarobkową. Głównym celem działań samorządu jest interes publiczny, a nie zysk, jak w firmie. Ocena działań władz samorządowych zależy jednak od przyjętej perspektywy i stanowi ciągłe pole konfliktów. Jeśli np. gmina sprzeda tanio - poniżej ceny rynkowej - teren, ale powstanie na nim np. zakład, który zatrudni pracowników, to korzyści z uruchomienia firmy będą większe dla jej mieszkańców: oprócz podatków, wzrośnie też zatrudnienie. W polskich sądach jest wiele spraw samorządowców oskarżanych o niegospodarność, ale tylko część z nich słyszy wyrok skazujący. Wielokrotnie jest to efekt rozgrywek politycznych. W efekcie podejmowanie decyzji inwestycyjnych wymaga od władz samorządowych nadmiernej często ostrożności i dużej odwagi. Do tego trzeba jeszcze dodać, że sytuacji nie ułatwia kiepska zazwyczaj sytuacja finansowa gmin czy powiatów i bardzo skomplikowane w Polsce prawo.

Prof. Michał Kulesza w rozmowie z PAP stwierdził, że bycie dziś burmistrzem ma coś z pracy w cyrku na wysokościach - w obu przypadkach ryzyko jest wpisane w profesję. Według niego problemem są też nazbyt częste kontrole, np. NIK czy Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO). - Niestety, wiele z tych organów szuka dziury w całym, stając się przez to czynnikiem hamującym rozwój cywilizacyjny Polski - mówił prof. Kulesza.

Regiony siłą Unii

Tymczasem na rosnącą ekonomiczną rolę samorządu w Unii Europejskiej zwraca uwagę Danuta Hübner, była komisarz ds. rozwoju regionalnego UE. Samorządowe wydatki stanowią już ok. 14 proc. PKB wspólnoty, a blisko 70 proc. unijnych inwestycji to te, o których decyduje się na poziomie lokalnym i regionalnym. Zdaniem Hübner samorząd ma największy wpływ na rozwój przedsiębiorczości i konkurencyjności Wspólnoty Europejskiej. Zresztą współpraca samorządów wykracza już dawno poza granice państw. Samorządowcy coraz ściślej ze sobą kooperują nie tylko przy dużych projektach infrastrukturalnych, m.in. budowie mostów, dróg, ale też np. przy zwykłym układaniu rozkładu jazdy autobusów czy pociągów między miejscowościami po dwóch stronach granicy. Aby dotrzymać kroku najprężniejszym regionom Unii, zasadne wydaje się więc pytanie, jakie postawił premier Mazowiecki podczas senackich obchodów 20-lecia reformy samorządowej w Polsce: Czy nasze samorządy nie są zbyt daleko od społeczeństwa? I co zrobić, aby zwiększyć aktywność obywatelską Polaków?