Niech się mury pną do góry

W najbliższych miesiącach nowe uregulowania zwiększą bałagan w prawie, zdezorientują sądy i skołują urzędników. Na długo przed tym, jak podpisał je prezydent, zrobiły jednak coś znacznie gorszego.

Wielka zmiana do kosza, mała zmiana do Sejmu

Żeby to dostrzec, musimy się cofnąć do lipca 2012 r. Rząd PO-PSL powołał wówczas Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego. Wielki, zmieniający dziesiątki ustaw projekt zaczął być z czasem nazywany kodeksem urbanistyczno-budowlanym, ale poprzedni rząd prac nad nim nie ukończył. Ekipa PiS dorobku poprzedników bynajmniej nie wyrzuciła: konsultowała, sprawdzała, zmieniała, debatowała. Materia była skomplikowana i mało medialna, więc politycy na jej temat do oczu sobie nie skakali.

Mijały miesiące, a finał wciąż był daleko. Pojawił się więc nowy pomysł: skoro prace nad kodeksem trwają tak długo, może dałoby się uchwalić coś mniejszego, co choć trochę pozwoliłoby zapanować nad przestrzennym chaosem. Grupa ekspertów z Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju przygotowała „plan minimum” – projekt tzw. ustawy inwestycyjnej. Miała ona przede wszystkim ograniczyć nieco wydawanie niesławnych wuzetek, czyli decyzji o warunkach zabudowy (gminy na wniosek inwestora określają za ich pomocą, w sposób niedokładny i ograniczony, co i jak może zostać zbudowane na terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Wprowadzała także obszary zorganizowanego inwestowania, czyli narzędzie współpracy inwestorów z gminą w celu szybkiego uchwalenia planu miejscowego i podziału zadań inwestycyjnych, w tym urealnienie ich finansowania. Do tego dodano garść mniej efektownych, ale przydatnych drobiazgów.

Deweloperzy zachwyceni nie byli, bo przyzwyczaili się do wuzetek, ale była szansa, że wprowadzenie okresów przejściowych ich uspokoi. Projekt miał pozytywną ocenę Towarzystwa Urbanistów Polskich oraz, co dawało mu niezłą rękojmię, entuzjastyczną niemalże opinię Kongresu Ruchów Miejskich. Ta ostatnia organizacja apelowała do premiera Morawieckiego o „przyjęcie ustawy bez osłabiania jej kluczowych regulacji dotyczących planowania przestrzennego”.

W styczniu 2018 r. projekt trafił do Komitetu Rady Ministrów, ale już w kwietniu niespodziewanie go wycofano pod pretekstem „konieczności weryfikacji i dopracowania zawartych w nim rozwiązań”. Kiedy pojawił się pierwszy projekt specustawy mieszkaniowej? Zgadli Państwo: chwilę wcześniej – w marcu 2018 r. Żeby nikt nie protestował, w maju powołano wprawdzie w ministerstwie nowy zespół, który ma zrewidować dorobek prac nad kodeksem urbanistyczno-budowlanym, ale już pod skromniejszym hasłem nowelizacji prawa budowlanego i ustawy o planowaniu przestrzennym. Pomysł wielkiego kodeksu rząd wyrzucił więc do kosza.

Czytaj także: Marek Rabij: A teraz tu będzie osiedle

Innymi słowy: odpuszczono zarówno ustawę inwestycyjną, jak i kodeks, które umożliwiłyby ogarnięcie chaosu przestrzennego. W zamian dostaliśmy spec­ustawę, która chaosu nie tylko nie uporządkuje, ale w rękach nieostrożnej rady gminy może stać się narzędziem jeszcze go potęgującym. To trochę tak, jakby przez pięć lat pracowano nad wielką reformą systemu ochrony zdrowia, a potem te prace zarzucono, wprowadzając za to parę zmian w finansowaniu leczenia chorób krążenia. Oczywiście, choroby krążenia są ważne. Ale służba zdrowia to jednak szersze zagadnienie.

Chaos przestrzenny, chaos prawny

Najbardziej kontrowersyjnym zapisem specustawy jest prymat uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co oznacza? Wyobraźmy sobie duży śródmiejski kwartał objęty, zazwyczaj po dwóch-czterech latach prac, takim planem. Są na nim działki już zabudowane, są drogi, są nieużytki. Plan określa, gdzie można postawić budynki mieszkaniowe, gdzie lokale handlowe, usługowe lub przemysłowe. Który teren przeznacza się na rekreację, który na zieleń urządzoną, gdzie trzeba zostawić otwarte dla wszystkich przejście pomiędzy budynkami. Określa dopuszczalną wysokość, a także linię zabudowy, czyli wyznaczoną na działce granicę, poza którą budynek ma nie wychodzić.

Te wszystkie z trudem wypracowane kompromisy rada będzie mogła unieważnić jednym, procedowanym nie dłużej niż 90 dni dokumentem. Ten dokument to wprowadzona specustawą uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Inwestor, który będzie chciał wybudować mieszkania, nie będzie musiał brać pod uwagę zapisów planu, a jedynie znacznie bardziej ogólne zapisy studium uwarunkowań rozwoju przestrzennego. Wystarczy, że złoży u wójta, burmistrza lub prezydenta wniosek i po dwóch (w uzasadnionych przypadkach: po trzech) miesiącach otrzyma dokumenty pozwalające na rozpoczęcie starań o wydanie pozwolenia na budowę. Mieszkaniówka będzie mogła powstać na terenie przeznaczonym do tej pory na coś innego, budynki nie będą musiały zachować jakiegokolwiek nawiązania do okolicy, w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców będą mogły mieć nawet 14 pięter.

– To dramat, bo ustawa daje sygnał, że planowanie jest złe, że stanowi jakąś przeszkodę – denerwuje się prof. Tadeusz Markowski, szef Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN. – Zapomina się, że chaotyczne procesy urbanizacji to wyzwanie cywilizacyjne i planowanie ma się im przeciwstawić.

Mogło być jeszcze gorzej, bo był pomysł, żeby uchwałę lokalizacyjną wydawała nie rada, lecz wojewoda – jako decyzję związaną, czyli taką, gdzie po złożeniu wniosku inwestora nie ma możliwości odmowy. To nie przeszło, ale liczba problemów, które generuje przyjęty ostatecznie zapis, jest potężna. Łącznie z ocierającymi się o konstytucję, na co zwróciła uwagę w piśmie do prezydenta Anna Rembowicz-Dziekciowska, była członkini rządowej Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (usunięta właśnie za krytykę specustawy), kierująca bydgoską Miejską Pracownią Urbanistyczną.

– Zgodnie z zapisami art. 87 ust. 2 Konstytucji: „źródłem powszechnie obowiązującego prawa RP są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego”. Takim aktem jest plan miejscowy. Specustawa tymczasem stanowi, że „inwestycje mieszkaniowe lub inwestycje towarzyszące realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego”. Skoro Konstytucja wskazuje, iż prawo miejscowe jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, ustawa nie może regulować tej materii w sposób odmienny – tłumaczy Rembowicz-Dziekciowska.

Żeby było jeszcze ciekawiej, ustawodawca nie zdecydował się na nazwanie uchwały lokalizacyjnej „aktem prawa miejscowego”. Wprowadził natomiast kolejny element układanki: uchwałę o standardach urbanistycznych, którą za „akt prawa miejscowego” uznał. Taką uchwałę rada gminy może podjąć równolegle z uchwałą lokalizacyjną i zapisać w niej np. ograniczenie wysokości nowego budynku. Oznacza to, że dla jednego terenu będą obowiązywały dwa sprzeczne ze sobą akty prawa miejscowego (starszy plan zagospodarowania i nowsza uchwała o standardach urbanistycznych), a nad nimi jeszcze uchwała o lokalizacji inwestycji.

Czytaj także: Marek Rabij: Budowniczowie na sto dwa

– Najgorsze jest chyba to, że takie rzeczy będą potem musieli mieszkańcom i inwestorom tłumaczyć urzędnicy i samorządowcy. To na nich skupią się wszystkie negatywne skutki tak stanowionego prawa – mówi zrezygnowana Rembowicz-Dziekciowska.

Frapująca jest przyszłość wspomnianych już wuzetek. Muszą one być zgodne „z przepisami odrębnymi”, a uchwała o standardach urbanistycznych takim przepisem odrębnym będzie. Teoretycznie więc możliwe jest takie jej wykorzystanie, żeby moc wuzetek ukrócić. Do tego jednak potrzebna jest sprytna rada gminy.

Zaletą ustawy wydają się też przepisy mające wyeliminować budowanie bloków w przysłowiowym polu. Określono maksymalną odległość inwestycji mieszkaniowej od szkoły, żłobka i przedszkola oraz przystanku komunikacji zbiorowej, a także szerokość drogi.

– Oddział szkolny się zorganizuje w pierwszej lepszej budzie, a w ramach przystanku postawi się słupek i puści autobus raz na godzinę – studzi jednak entuzjazm prof. Markowski. – Ustawa de facto forsuje możliwość lokalizowania inwestycji tam, gdzie należałoby podejmować działania polegające na rezygnowaniu lub wycofywaniu zabudowy, np. na terenach otulin, na obszarach zalewowych i na gruntach rolnych w granicach administracyjnych miast. Może więc utrudnić samorządom prowadzenie polityki ukierunkowanej na reurbanizację i rewitalizację śródmieść.

„Lex deweloper” nie cieszy nawet deweloperów

Medialna nazwa specustawy mieszkaniowej, „lex deweloper”, sugeruje, że przynajmniej ta grupa otwiera szampana.

– Oczywiście, zmiana jest pozytywna w części administracyjnej, bo narzuca radzie gminy termin podjęcia uchwały lokalizacyjnej [bądź uchwały odrzucającej tę możliwość, bo to gmina też może zrobić – red.] i daje tym samym szansę na przyspieszenie procesu inwestycyjnego – deklaruje Grzegorz Kiełpsz, prezes ­Polskiego Związku Firm Deweloperskich. – Ale nadal trzeba będzie przygotować ogromną dokumentację, spełnić założenia potencjalnej uchwały o standardach urbanistycznych, złożyć projekt budowlany. A decyzja tak czy inaczej pozostaje w rękach rady.

Nawet możliwość obejścia miejscowego planu nie cieszy branży. – To niezdrowe i demoralizujące, choć z drugiej strony – plany czasami są naprawdę złe. Być może zdarzy się sytuacja, że rada naprawi swój błąd – zaznacza Kiełpsz.

Eksperci kwestię przyspieszenia procesu inwestycyjnego uznają za wątpliwą. Na podjęcie uchwały lokalizacyjnej rada ma mieć 60–90 dni, ale przecież jest to działanie z zakresu stanowienia prawa, a nie prosta czynność administracyjna, jak wydanie dowodu osobistego. Niewykluczone, że z pytaniem, czy radzie gminy można narzucić termin podjęcia takiej uchwały, będą się mierzyć sądy.

Jeszcze mniej entuzjazmu Kiełpsz wykazuje wobec danych przez specustawę możliwości budowania na terenach dotychczas zamkniętych, np. na gruntach kolejowych, przemysłowych czy portowych.

– Tereny trzeba najpierw kupić, a to często nie jest łatwe. Ziemia poprzemysłowa może być zanieczyszczona. Przepis jest w porządku, ale nie można mówić o euforii – uważa prezes PZFD.

Tym bardziej że w branżę deweloperską wchodzą gracze państwowi, z BGK Nieruchomości, czyli spółką córką Banku Gospodarstwa Krajowego na czele. Grunty od PKP czy Poczty Polskiej łatwiej będzie przejąć podmiotowi publicznemu. Prof. Markowski mówi wprost, że spec­ustawa tworzy benefity dla tego sektora. – Drobni deweloperzy dalej będą budować na wuzetkach – uważa.

250 milionów mieszkańców Polski

Mamy w Polsce ok. 360 mieszkań na 1000 mieszkańców. Unijna średnia to 435 mieszkań, rekordziści mają po ­530–540. Żeby dojść do średniej, powinniśmy zbudować grubo ponad 2 miliony mieszkań. Szacunki urbanistów mówią, że gdyby budować tam, gdzie w uchwalonych już miejscowych planach przewidziano, znalazłoby się miejsce dla ­60–80 milionów obywateli. A gdyby zbudować wszystko to, co na mieszkaniówkę przeznaczono w gminnych studiach uwarunkowań rozwoju, zmieścilibyśmy i 250 milionów. Wychodzi na to, że ziemi mamy pod dostatkiem, a gminy nie stawiają deweloperom przeszkód.

– Liczby się zgadzają – uśmiecha się Kiełpsz. – Tylko że te grunty, które są przeznaczone pod zabudowę, w większości nie nadają się do prowadzenia inwestycji. Problemem dla gmin pozostają koszty uzbrojenia tak ogromnych obszarów. Poza tym mieszkania mogą być budowane tam, gdzie ludzie chcą mieszkać. A gminy mające po 20–30 tysięcy mieszkańców szacują, że osiedli się w nich w najbliższych dekadach 100 tysięcy.

– Planowanie zostało wykorzystane do spekulacji gruntami – uzupełnia prof. Markowski. – Wszyscy chcieli automatycznego odrolnienia wszystkich gruntów, zamieniania terenów rolnych na działki budowlane, najlepiej poza planem, bo z tego można zyskać wysoką rentę budowlaną. I stąd mamy w studiach grunty dla 200–250 milionów ludzi.

Tego specustawa nie rozwiąże, bo uchwały lokalizacyjne muszą być zgodne właśnie z tymi przeszacowanymi studiami. Zdecydowana większość moich rozmówców nie wierzy też, że przyczyni się ona do budowy większej liczby mieszkań ani że wpłynie na obniżkę ich cen.

Co przeszkadza w budowaniu szybciej i więcej?

– Po pierwsze, zatrzymanie podaży ziemi, czyli przekazywanie ogromnej części gruntów do Krajowego Zasobu Nieruchomości na realizację programu Mieszkanie Plus. Po drugie, brak rąk do pracy i wzrost cen materiałów. Po trzecie, budujemy tyle, ile jest w stanie wchłonąć rynek – wylicza prezes Kiełpsz.

Czwarty powód podaje Rembowicz-Dziekciowska: – Możliwości nabywcze. Cały czas mamy niekorzystne relacje pomiędzy zarobkami a ceną mieszkania – przypomina.

Co z kolei wiąże się z tym, że mieszkania, zwłaszcza w największych miastach, są dobrą inwestycją. I to nie tylko dla posiadających nadwyżkę gotówkę najbogatszych, ale także dla zagranicznych funduszy inwestycyjnych.

– No i ciągle się myśli pod kątem tego, że mieszkania mają być kupowane, nie wynajmowane – dodaje Rembowicz-Dziekciowska.

Ten ostatni element miał się zmienić wraz z programem Mieszkanie Plus i powstaniem Krajowego Zasobu Nieruchomości, o którym wspomniał Kiełpsz. Gminy mają obowiązek przekazywać do KZN informacje o leżących w ich granicach działkach należących do Skarbu Państwa (np. do Agencji Mienia Wojskowego lub do Lasów Państwowych) i nadających się potencjalnie pod mieszkaniówkę, a KZN ma gospodarowanie wybranymi działkami przejmować i podpisywać umowy z inwestorami, którzy zobowiążą się do budowy mieszkań pod wynajem z regulowanym czynszem. Ale na razie Mieszkanie Plus rozkręca się powoli, informacje do KZN płyną w żółwim tempie.

– Głównie brak lokali dostępnych dla 40 proc. Polaków bez mieszkań, którzy za mało zarabiają, żeby dostać kredyt, a za dużo, żeby dostać mieszkanie komunalne – komentuje prof. Bolesław Stelmach, p.o. dyrektora Narodowego Instytutu Architektury i Urbanistyki.

To właśnie Stelmach, powołany na stanowisko przez wicepremiera Piotra Glińskiego, celnie wypunktował błędy w spec­ustawie i przyczynił się do złagodzenia jej kształtu. W całości zatrzymać jej nie mógł, a na widok ostatecznie podpisanego przez prezydenta dokumentu uznał, że lepsze to niż dalsze chowanie przez państwo głowy w piasek i uważanie, że kwestię mieszkaniową rozwiąże niewidzialna ręka rynku.

Coś w tym jest, a sam NIAiU jest przykładem instytucji, którą mogły powołać poprzednie rządy. Wszystko było podane na tacy, prof. Stelmach miał poparcie środowiska i sposoby na ogarnięcie chaosu przestrzennego. PO jednak pomysł odrzuciło. Powołanie NIAiU pójdzie na konto PiS. Podobnie jak podjęcie tematu deficytu mieszkań, reprywatyzacji czy wsparcia dla rodzin z dziećmi. A że proponowane przez tę partię rozwiązania nie zawsze się spinają w szczegółach? W te przecież nie wszyscy mają czas się zagłębiać. ©