Najważniejsza gra przyszłego roku

Rok 2018 może okazać się kluczowy w rozwoju samorządu terytorialnego w Polsce. Nie tylko ze względu na wybory – wszak te przesądzą o personalnej i politycznej obsadzie władz lokalnych na jedną kadencję. Będą nawet trochę mniej ważne niż poprzednie. Także dlatego, że – w przypadku wójtów, burmistrzów i prezydentów, którym jednorazowe zwycięstwo dawało szansę na długie rządy – wprowadzona zostanie zmiana ograniczająca liczbę kadencji do dwóch. To nie wybory będą tym czynnikiem, który rozstrzygnie o losach samorządu, ale to, czy pojawią się kolejne pomysły ograniczające jego uprawnienia.

Ten rok przyniósł bowiem zawetowany przez prezydenta projekt ustawy o Regionalnych Izbach Obrachunkowych, przejmowanie instytucji, kontrolowanych dotychczas przez samorząd wojewódzki, próby – na szczęście na razie porzucone – ingerowania w kształt okręgów wyborczych w gminach i powiatach. Symbolem tego pochodu centralizmu są decyzje wojewodów zmieniające nazwy ulic w miastach i ustanawiające nowe, bez udziału rad poszczególnych miejscowości.

Problem polega na tym, że o ile wybory są wydarzeniem spektakularnym i przyciągającym uwagę opinii publicznej, o tyle realna wojna między centralizmem a decentralizacją toczy się poza zasięgiem jej wzroku. Toczy się od 27 lat, od pierwszej ustawy o samorządzie gminnym. Dziś jednak centralizm jest realnym programem rządzącej większości. Warto zatem śledzić nie tylko, kto będzie rządził naszymi miejscowościami, powiatami i województwami, ale też to – czym i na jakich warunkach będzie mógł rządzić.

Stawka wyborów

Zacznijmy od opisania stawki przyszłorocznych wyborów samorządowych. Uwagę ogólnopolskich mediów przyciągnie wynik wyborów do sejmików 16 województw oraz prezydentów dziesięciu największych miast. Pozostałe miasta – nawet tak duże jak Rzeszów, Częstochowa czy Kielce – w tej omawianej szeroko „ogólnopolskiej” stawce zwykle się nie pojawiają. A cóż dopiero małe gminy czy powiaty.

Jak pokazały wybory 2014 r., dla wielu komentatorów istotne jest to, co nie przekłada się na jakąkolwiek władzę, a jedynie na prestiż – czyli wskazanie partii, która w wyborach wojewódzkich zdobyła największą liczbę głosów w skali kraju. To symboliczne zwycięstwo jest istotne przede wszystkim ze względu na sposób, w jaki formatuje walkę wyborczą w kolejnych kampaniach. W pół roku po wyborach samorządowych odbędą się bowiem wybory europejskie, a niespełna rok później – parlamentarne.

Przypomnijmy zatem, że najlepszy wynik w skali ogólnopolskiej w wyborach przed trzema laty zdobył PiS, nieznacznie – o niecały punkt procentowy – wyprzedzając PO i – o trzy punkty procentowe – PSL. Tymczasem przełożenie liczby głosów na realne rządy w województwach w istotny sposób różniło się od krajowego rankingu. PiS objął władzę tylko w jednym regionie, a koalicja PO-PSL w piętnastu pozostałych. Piszę o tych oczywistościach po to, by pamiętać, że liczy się 16 wyników wojewódzkich, ten jeden ogólnopolski ma zaś znaczenie prestiżowe. Wydaje się, że z przejęciem władzy w połowie województw – takich jak małopolskie czy lubelskie – PiS nie powinien mieć większych problemów. Opozycja zatem mogłaby uznać remis – czyli utrzymanie władzy na poziomie siedmiu-ośmiu sejmików – za sukces.

Ważnym elementem rywalizacji sejmikowej 2018 r. będzie też zdolność ugrupowań do mobilizacji elektoratu. Jarosław Flis od lat zwraca uwagę na fakt, iż w wyborach samorządowych – inaczej niż w parlamentarnych czy tym bardziej prezydenckich – frekwencja na wsi jest wysoka, a w dużych miastach relatywnie niższa. Podajmy przykłady sprzed trzech lat: o ile frekwencja w skali kraju wynosiła 47 proc., to w Szczecinie – 35, we Wrocławiu – 36, a w innych wielkich miastach nieco więcej – w okolicach 40 proc. Tylko w jednym wielkim mieście – Warszawie – osiągnęła poziom średniej krajowej. To pokazuje pewien zasób, jakim dysponuje zakorzeniona w dużych miastach opozycja liberalna i lewicowa. Partie potencjalnego bloku liberalnego w wyborach samorządowych zdobyły o 1,5 mln mniej głosów niż w następnych parlamentarnych – gdyby potrafiły te głosy pozyskać, dałoby to im dobrze ponad 10 punktów procentowych poparcia w skali kraju w wyborach sejmikowych.

Pytanie, czy ta sztuka, jaką jest mobilizacja elektoratu liberalnego do udziału w wyborach samorządowych, uda się PO i Nowoczesnej, to jedna z najważniejszych zagadek tej kampanii.

Druga dotyczy tego, jaką część wiejskiego i małomiasteczkowego elektoratu PSL uda się w wyborach sejmikowych przejąć PiS. Dziś nie wiemy jeszcze, na ile się to udało. To przejęcie nie jest bowiem widoczne w sondażach. Dotyczy dwóch zjawisk trudnych do zbadania: faktycznego (niekoniecznie formalnego) przejścia do obozu dobrej zmiany polityków samorządowych – wójtów, starostów i członków zarządów powiatów, burmistrzów związanych wcześniej formalnie lub nieformalnie z PiS. Drugie zjawisko to gotowość zagłosowania na listę PiS przez tych wyborców ze wsi i małych miast, którzy dotąd głosowali na niezwiązane z PiS układy lokalne.

Trzecia zagadka to rola, jaką w tych wyborach odegrają Partia Razem, ruch Kukiz’15 i potencjalne listy samorządowe. Ich sytuacja stanie się bardzo trudna, jeżeli PiS ostatecznie przeforsuje podział województw na małe okręgi wyborcze, realnie trzy-, pięciomandatowe.

Dla kogo miasta?

Drugim ważnym prestiżowym wynikiem wyborów będą rezultaty rywalizacji wielkomiejskiej. Nie tylko z powodów symbolicznych. Budżety tych samorządów są większe od wojewódzkich, a jednoosobowa władza prezydenta bardziej atrakcyjna niż kolegialny i często koalicyjny zarząd województwa. Prawu i Sprawiedliwości będzie bardzo trudno – nawet przy dzisiejszych wzrostach poparcia – wygrać w którymś z dziesięciu największych miast.

W drugiej turze wyborów prezydenckich 2015 r. tylko w jednym z nich – Lublinie – Andrzej Duda pokonał Bronisława Komorowskiego. Nawet jednak w tym mieście prezydentem jest polityk Platformy Obywatelskiej i jak pokazują sondaże – mimo akcji podjętej przeciwko niemu przez rząd PiS cieszy się nadal wysokim poparciem. Oczywiście spersonalizowany charakter wyborów sprawia, że zawsze możliwe są niespodzianki i sukcesy polityków, którzy pochodzą z innej strony niż ta, która wygrywa w mieście wybory ogólnopolskie. Znakomitym przykładem takiego paradoksu jest prawicowy Rzeszów, gdzie od 15 lat prezydentem jest Tadeusz Ferenc, który startował po raz pierwszy jeszcze jako poseł SLD. Kolejnym – prezydent Krakowa Jacek Majchrowski. To Kraków jest zresztą obok Lublina jednym z ośrodków, w którym partia Kaczyńskiego ma największe szansę na wyborczy sukces – pod warunkiem wystawienia silnego i popularnego kandydata.

Dla PiS wybory będą mieć zatem także kolejną, mniej spektakularną stawkę – zdobyć lub utrzymać władzę w miastach, w których partia ta ma wyraźną przewagę w wyborach ogólnopolskich. Takimi miastami są zdobyte w 2014 r. Biała Podlaska, Zamość czy Stalowa Wola, ale również większe ośrodki, w których drugą turę ­wygrał Andrzej Duda – obok Lublina także Białystok, Radom, Płock, Tarnów czy kilka miast województwa śląskiego (Rybnik, Jastrzębie-Zdrój, Ruda Śląska). Średnich miast, które wskutek poprawiających się ogólnopolskich notowań PiS i sprzyjających tej partii czynników lokalnych, może być zresztą więcej.

Warto jednak pamiętać, że rywalizacja ogólnopolskich partii to tylko wierzchołek góry. Wybory w ogromnej większości pozostaną wyborami samorządowymi – takimi, w których decydują kryteria lokalne i ocena konkretnych osób sprawujących władzę w gminach czy powiatach. Bardzo istotnym elementem – któremu warto się przyglądać w wymiarze ogólnopolskim i w detalach – jest też uruchomienie procesu sukcesji pokoleniowej, a w szczególności przejmowanie instytucji samorządowych przez trzydziesto- i czterdziestolatków. W wyborach 2014 r. proces ten wyraźnie nabrał przyspieszenia, pojawiło się kilku młodych prezydentów. Ale wyraźna zmiana jeszcze nie nastąpiła i pokolenie wyżu demograficznego, tak jak w instytucjach centralnych, pozostaje w mniejszości.

Instytucjonalizacja nieufności

Wspomniane wyżej zmiany staną się nieważne, jeżeli w najbliższych latach dojdzie do poważnego ograniczenia realnego pola manewru, jakim dysponuje samorząd. Jeżeli deklarowana przez obóz władzy nieufność zostanie przełożona na język instytucji i reguł, wzmacniających kontrolę nad jednostkami samorządu terytorialnego. Każdy element ustroju samorządu – od prawa wyborczego po finanse – za który wzięła się rządząca większość, zdradzał nie tyle jakiś spójny nowy pomysł, ile właśnie zasadniczą nieufność.

Czego zatem możemy się spodziewać? Jaka jest myśl i propaganda obozu władzy? Myśl to rzeczywisty sposób pojmowania własnych interesów i dobra publicznego w przestrzeni samorządowej. Propaganda zaś to zestaw tez podanych do wierzenia, przede wszystkim własnym wyborcom i strukturom. Stosunek dzisiejszego kierownictwa Prawa i Sprawiedliwości do samorządów podszyty jest nieufnością, z jaką odnoszą się do każdej instytucji niepoddającej się kontroli z jego strony. To ona stała za ustawą o Regionalnych Izbach Obrachunkowych, która dawała rządowi prawo natychmiastowego odwoływania wójtów, burmistrzów i prezydentów na podstawie negatywnej opinii o programach postępowania naprawczego. Przy czym powodem takiej opinii mogły być nie tylko, jak dotychczas, wady formalne, ale także niespełnianie znacznie bardziej uznaniowego kryterium gospodarności.

Z nieufnością wiąże się też praktyczna strategia przejmowania władzy. Przy użyciu mechanizmów politycznych (wygrana wyborcza), ale w jeszcze większym stopniu ustrojowych (ograniczanie kompetencji samorządu). To ona skłoniła władze PiS do poszukiwania nadzwyczajnego rozwiązania służącego przejęciu władzy w stolicy, jakim był projekt ustawy o metropolii warszawskiej. To ona wyznacza strategię przejmowania od samorządu wojewódzkiego sfer takich jak ośrodki doradztwa rolniczego.

Taka idea stała za zapisanymi w pierwszej wersji ustawy o wyborach samorządowych rozwiązaniami pozbawiającymi gminy i powiaty prawa dokonywania podziału własnej jednostki na okręgi. Przesłanka takiego działania była jasna i na pierwszy rzut oka zasadna. Jest bowiem tajemnicą poliszynela, że rady gmin i miast dokonują często podziału na okręgi, kierując się po prostu interesem aktualnej większości. Pytanie jednak, jakie można postawić twórcom zmian w ordynacji, brzmi: czym kierowałaby się nowa, wykreowana przez PiS, administracja wyborcza? Projekt zmian nie blokował możliwości dokonywania podziałów zgodnie z interesami rządzącego ugrupowania. Leczenie wad samorządu centralizmem, a interesów lokalnych interesami partyjnymi to kiepska recepta na naprawę czegokolwiek. Dobrze zatem, że PiS się z tych pomysłów wycofał.

Prawo i Sprawiedliwość prezentuje się jako partia politycznego patronatu i paternalizmu. Nie liczy na pozytywne skutki aktywności oddolnej, ale chce ją stymulować i regulować według własnego widzimisię. Proces wsparcia prowincji to w tej wizji otwieranie nowych komisariatów, obiecywanie dodatkowych środków na działania, które władze centralne uważają za istotne. PiS nie jest w tej wizji sam. Mentalny centralizm jest silnie ugruntowanym nawykiem. W administracji, w środowiskach eksperckich, w mediach. W sferze propagandy jest napędzany przekonaniem, że lokalne elity są mniej kompetentne, bardziej interesowne i skorumpowane (w szerokim sensie tego słowa) niż elity szczebla centralnego i ich hierarchicznie podporządkowani przedstawiciele „w terenie”.

Szkoda, bo mogło być inaczej. Wyrażona już w 2010 r. wątpliwość polityków PiS wobec propagowanej przez ówczesny rząd wizji „polaryzacyjno-dyfuzyjnego” modelu rozwoju była wypowiedzią w obronie małych i średnich ośrodków. Ale nie została przełożona na język ustrojowego konkretu, na mechanizm wolny od błędów centralizmu i ręcznego sterowania.

Zróbmy trzeci krok

Rozwiązania – choćby definiujące inny model rozwoju – są tymczasem potrzebą chwili. W przyszłym roku upłynie 20 lat od stworzenia powiatów i województw, dokonania nowego podziału administracyjnego i drugiej fali decentralizacji zadań. Bagaż doświadczeń jest już dość duży, by skorygować ten ustrój i zrobić trzeci krok decentralizacyjny.

Przesłanką wprowadzenia dużej zmiany powinny być zmniejszone środki europejskie, jakie trafią do samorządów wojewódzkich w następnej kadencji. Wraz z wyczerpywaniem się funkcji województw jako – by użyć sformułowania Pawła Swianiewicza – „szafarzy darów europejskich” podważone zostanie kluczowe w ostatnich czterech kadencjach źródło ich politycznej pozycji. Wrócimy do lat 1998–2002, w których samorząd wojewódzki był oceniany jako podmiot słaby, niemający narzędzi do kreowania rzeczywistego rozwoju regionalnego. Połączenie tego problemu z rozpoczętą przez Jarosława Gowina reformą szkolnictwa wyższego mogłoby skłaniać do przesunięcia na ten poziom istotnych narzędzi kształtowania polityki publicznej w mniejszych ośrodkach.

Inną przesłanką zmiany mogą być elementy dysfunkcji ustrojowych samorządu, które przed kilkoma laty zostały opisane w znakomitym raporcie zespołu Jerzego Hausnera. Dotyczą one m.in. niewykorzystanego potencjału miast metropolitalnych i średnich ośrodków niespełniających funkcji miast wojewódzkich – takich jak choćby Bielsko-Biała, Częstochowa czy Radom. Problem metropolitalny redukuje się ciągle do kwestii relacji między dużym miastem a jego aglomeracją, nie dostrzegając roli, jaką ośrodki takie jak Wrocław, Poznań czy Trójmiasto mogłyby odgrywać w wymiarze ponadregionalnym i ogólnopolskim.

Trzecia obok polityki miejskiej i regionalnej sfera, w której konieczne są zmiany, to kwestia powiatów. Udawanie, że problem nie istnieje, otwiera drogę do rozwiązań, które sprowadzają się do likwidacji powiatów przy pojawieniu się jakichkolwiek problemów finansowych. Dziś jeszcze można dokonywać korekt zmniejszających koszty funkcjonowania, polegających na przesuwaniu kompetencji, innej formuły tworzenia władz powiatu. Pamiętając, że alternatywą jest po prostu likwidacja tego szczebla samorządu.

PiS wyzwań tych jednak nie podejmuje. Prowadzi politykę cichej recentralizacji kraju i deklarowanej otwarcie nieufności wobec samorządów. Sprawę korekty ustroju sprowadza do sugestii o możliwości powołania kolejnych województw czy do projektów w rodzaju budowy wielkiej aglomeracji warszawskiej. W atmosferze nieufności, jaka panuje między rządem a opozycją, między większością parlamentarną a środowiskami samorządowymi, bardzo trudno rozpocząć rozmowę o koniecznych zmianach ustrojowych. Niestety, czas – podobnie jak za poprzednich rządów – nie czeka. Zaniechania mają swoją cenę.

Naiwne jest myślenie, że polityka toczy się w przestrzeni sporu władzy z opozycją. Ona toczy się także w przestrzeni zmagań władz publicznych – rządowych i samorządowych – z wyzwaniami rzeczywistości. Tą rzeczywistością może być huragan lub problemy demograficzne, coraz groźniejszy smog, dysfunkcjonalny transport publiczny czy skutki postępu technologicznego. Samorząd był dotąd w tej grze silnym polskim atutem. Gra o to, by ochronić jego niezależność, a przy pierwszej okazji – wzmocnić i zmodernizować – jest jedną z najważniejszych gier, jakie toczą się we współczesnej Polsce. Jedną z najważniejszych gier nadchodzącego roku. ©