Ku władzy monopartii

Przynajmniej do momentu meryto­rycznego rozstrzygnięcia sprawy za kilka miesięcy Trybunał Sprawiedliwości UE uchronił Sąd Najwyższy przed zawłaszczeniem przez partię rządzącą. Nie przywraca to jednak Polsce ani niezależności sądownictwa, ani porządku konstytucyjnego. W rękach rządu i prezydenta nadal jest Krajowa Rada Sądownictwa, która już nie jest tarczą ochronną dla sędziów przeciwko ingerencji rządzących, lecz narzędziem partii władzy ułatwiającym skuteczne naciski na sędziów. Odwrócona została też funkcja Trybunału Konstytucyjnego: zamiast kontrolować rząd i parlament, jest on teraz pod ich kontrolą.

Podczas gdy w kraju propagandowy aparat PiS trąbi o „ujarzmieniu nadzwyczajnej kasty sędziowskiej”, za granicą zwolennicy obozu rządzącego udają, że nic się nie stało: TK przecież funkcjonuje normalnie i orzeka. Tu i tam odwołują się też do argumentu, że ich reformy nie są niczym nadzwyczajnym i że inne kraje UE w przeszłości stosowały podobne rozwiązania. Komisja Europejska przecież nigdy nie krytykowała np. Niemiec, że tam rządzący też wybierają sędziów. I faktycznie: w tych dniach posłowie do Bundestagu wybrali nowego wiceprezesa niemieckiego TK, który w dodatku dotąd sam był posłem chadecji.

Można się dziwić, że obóz polityczny, który w wypowiedziach swoich przedstawicieli i w swoich mediach „narodowych” odsądza Niemcy od czci i wiary, akurat posługuje się przykładami z Niemiec, aby usprawiedliwić swoje działania wobec wymiaru sprawiedliwości, ale sprawa jest poważniejsza. Problem polega bowiem na tym, że takie porównania milcząco zakładają, że wymiary sprawiedliwości – a w szczególności trybunały konstytucyjne – powinny być „apolityczne” i służyć przede wszystkim sprawdzeniu legislacji pod kątem ich zgodności z konstytucją.

Opozycja i prawnicy krytykujący rząd zgadzają się z tą interpretacją, zarzucając rządzącym „upolitycznienie” KRS, SN i TK, tak jakby one mogły spełnić swoją misję nie wikłając się w politykę. Cały spór o reformę sądownictwa toczy się o to, czy PiS „upolitycznia” wymiar sprawiedliwości i czy reforma jest „zgodna z konstytucją”, a jeśli nie, to czy narusza jej literę, czy tylko jej ducha. Ale samo założenie, że sądownictwo – a zwłaszcza sądownictwo konstytucyjne – musi być apolityczne, abstrahuje od jego najważniejszych funkcji.

Maszynka do wymuszania kompromisu

Nazewnictwo trybunałów konstytucyjnych sugeruje, że najważniejszym ich zadaniem jest sprawdzanie zgodności prawodawstwa z konstytucją. Nic bardziej mylnego. Gdyby tylko o to chodziło, można by TK zastąpić jakimś kolegium profesorów prawa, zlecić to kancelarii prawnej albo odpowiednio oprogramować komputer. W większości przypadków TK przeprowadza (i zawsze przeprowadzał) kontrolę konstytucyjności przepisów prawa w składach pięcioosobowych, a nie w pełnym składzie. Zakres jego zadań jest znacznie szerszy, nie wynika jedynie z litery konstytucji, ale z jego umocowania w systemie organów władzy. Ten zakres jest na wskroś polityczny: TK ma kontrolować egzekutywę i legislatywę, gwarantować spójność i przewidywalność uchwalanego prawa, chronić obywatela przed organami państwa i mniejszości przed zakusami większości.

Czytaj także: Klaus Bachmann: Reforma spalonych mostów

A także – co w warunkach ostrej polaryzacji w Polsce jest szczególnie ważne – wymusić kompromisy, które zapewniają możliwie szerokiej części zainteresowanych zabezpieczenie przynajmniej części ich interesów.

Trybunały konstytucyjne działają więc jak maszynki do wymuszania kompromisów. Kiedy sejmowa większość uchwala prawo gwałcące prawa opozycji, to TK może tę większość postawić przed wyborem: albo dogada się z opozycją po to, by zdobyć wymaganą większość konstytucyjną, albo TK zablokuje owo prawo na amen. Podobnie działają uprawnienia prezydenta do kontroli konstytucyjnej: zmuszają rządzących albo do kompromisu z opozycją (wtedy mogą obalić weto), albo do kompromisu z prezydentem (wtedy on przestanie blokować legislację).

To są zadania czysto polityczne, którym TK może sprostać tylko kiedy nie jest upartyjniony. Tu bowiem jest pies pogrzebany: w ostatnich trzech latach TK nie został „upolityczniony”, bo on od samego początku był polityczny i takim miał być w myśl konstytucji z 1997 r. Problem polega na tym, że od 2016 r. jest on też upartyjniony, i to w dodatku przez jedną partię. Dlatego w sprawach politycznie mało kontrowersyjnych może być nadal wiarygodnym kontrolerem zgodności przepisów prawa z konstytucją – ale swoich funkcji politycznych wykonywać już nie może.

Gdyby obozowi rządzącemu udało się opanować Sąd Najwyższy, sytuacja byłaby podobna jak w TK: sąd nadal stałby na czele systemu sądownictwa i zapewniałby spójność oraz przewidywalność prawa, ale nie byłby już zdolny ani do ochrony obywatela przed państwem, ani do ochrony praw mniejszości przed ­większością. Jeszcze bardziej drastyczna sytuacja panuje w KRS: nadal formalnie wykonuje swoje prawnicze funkcje – ocenia kandydatów na sędziów – ale zamiast ich chronić przed manipulacjami rządzących, sama nimi manipuluje.

W jednym autorzy reformy sądownictwa mają rację: w Niemczech sądy konstytucyjne też są częściowo upartyjnione i politycy grają nawet większą rolę w wyborze sędziów do federalnego TK niż obecnie w Polsce. To Bundestag i Bundesrat wybierają sędziów, którzy potem mają kontrolować rząd i większości parlamentarne. Prawdą jest też to, że wiele składów niemieckich sądów najwyższego szczebla wybiera się z udziałem ministrów sprawiedliwości.

Tu analogie się kończą, bo żaden niemiecki rząd nigdy nie odważył się sam wybierać, które z wyroków TK uznaje i zechce opublikować, nigdy nie mianował więcej sędziów, niż konstytucja pozwala, i nigdy nie wysłał sędziów TK lub Federalnego Trybunału Sprawiedliwości na przymusową emeryturę, skracając ich konstytucyjne kadencje.

Szesnaście politycznych układanek

Porównanie obecnego stanu sądownictwa w Polsce z Niemcami jest chybione jeszcze z jednego powodu, który jest o wiele ważniejszy niż szczegóły reformy ostatnich lat, bo jest to różnica systemowa: Niemcy są państwem skrajnie zdecentralizowanym i tak samo zdecentralizowany jest system sądownictwa. Polska jest krajem scentralizowanym, w którym rząd, osłabiając pozostałe organy władzy, skupia w swoich rękach coraz więcej władzy. W takim państwie upartyjnienie sądownictwa oznacza centralizację władzy w rękach bardzo wąskiej grupy polityków jednej partii. Mogliśmy to obserwować rok temu, kiedy minister sprawiedliwości, mając już pełną władzę nad prokuraturą, usiłował przejąć kontrolę nad KRS, SN i sądami powszechnymi. W wyniku wet prezydenta musiał się podzielić tą władzą z Sejmem i prezydentem, co nie zmienia faktu, że ta władza jest teraz w rękach jednego obozu władzy i zaledwie kilku polityków.

Takiego zagrożenia w Niemczech nie ma, mimo znacznie dalej posuniętego upolitycznienia i upartyjnienia sądów konstytucyjnego i najwyższego. Bundes­tag ostatnio wybrał nawet aktywnego polityka na sędziego TK. Ale parlament potrzebuje do tego większości dwóch trzecich, co zmusza partie do uzgodnienia wspólnych kandydatur z częścią opozycji. W dodatku skład Bundesratu zazwyczaj bardzo się różni od składu Bundestagu (obecna koalicja rządowa nie ma tam większości), a każdy kraj związkowy posiada własne sądownictwo konstytucyjne i powszechne.

Tam też politycy uczestniczą w wyborze sędziów. Ale kraje związkowe są rządzone przez zupełnie inne koalicje niż na szczeblu federalnym. Obecnie tylko cztery z szesnastu krajów związkowych są rządzone przez taką samą koalicję (SPD i CDU), jaka rządzi na szczeblu federalnym, a większość krajów związkowych jest opanowana przez koalicje z udziałem partii zasiadających w berlińskim Bundestagu w ławach opozycji (zieloni, liberałowie i lewica). W takiej sytuacji żaden pojedynczy minister sprawiedliwości, żadna partia nie mogłaby kontrolować całego systemu sądownictwa, nawet gdyby wprowadzono bezpośrednie mianowanie sędziów przez rządy albo wybór sędziów do TK na podstawie zwykłej większości w parlamencie. Przejęcie władzy nad sądownictwem w Niemczech w zgodzie z konstytucją byłoby możliwe tylko w jednej sytuacji: gdyby jedna partia wygrała po kolei (to znaczy w obrębie dwóch kadencji) wybory na szczeblu federalnym i w (prawie) wszystkich krajach związkowych zdobywając tam większość dwóch trzecich. To nie udało się nawet nazistom w 1933 r.

Czytaj także: Klaus Bachmann: Innego państwa nie będzie

Rozgorzała obecnie debata w Niemczech nad ostatnią nominacją do TK nie dotyczy takich obaw, lecz znacznie bardziej abstrakcyjnej kwestii, czy polityk, który został sędzią, będzie w stanie obiektywnie osądzić zgodność z konstytucją ustaw, nad którymi sam dopiero co pracował jako poseł. Dodajmy, że nawet gdyby do tego doszło, to nie robiłby tego jednoosobowo.

Europa patrzy na system

Dlatego wszelkie porównania polskich reform sądownictwa z innymi krajami federacyjnymi są chybione, bez względu na to, czy się porównuje z Niemcami, Stanami Zjednoczonymi, Nigerią, Indiami czy Kanadą. Więcej sensu mają tu porównania z państwami centralistycznymi, takimi jak Francja, Rosja albo Irlandia. Ale tak czy owak trzeba uwzględnić jeden bardzo ważny aspekt: sądownictwo, a zwłaszcza trybunały konstytucyjne nie funkcjonują w próżni, lecz są elementem całego ustroju państwa i w tym kontekście trzeba rozpatrywać ich reformy. Każda zmiana jednego elementu wpływa na pozostałe. Przekonał się o tym polski prezydent, oddając część władzy nad mechanizmami kontroli konstytucyjnej rządowi na skutek pospiesznego zaprzysiężenia sędziów TK, na których wybór wcześniej nie miał wpływu. Od tego czasu zostaje mu tylko weto (które większość parlamentarna może obalić), aby zablokować ustawy naruszające jego interesy. Innymi słowy: przyczyniając się do przejęcia przez rząd TK, prezydent sam osłabił swoją pozycję wobec parlamentu i rządu.

W obecnym sporze w Polsce dominuje pytanie o „upolitycznienie” sądownictwa i o to, czy sędziowie wybrani w taki sposób, w jaki parlament wybrał nowych sędziów TK, a KRS opiniował sędziów do SN, mogą potem orzekać w sposób „apolityczny” i „niezawisły”. Perspektywa systemowa jest mało popularna – po stronie obozu władzy tak samo, jak w opozycji i wśród prawników. Jest ona natomiast bardzo silnie obecna w zagranicznych debatach prawniczych i w orzecznictwie TSUE. Dlatego jest mało prawdopodobne, że TSUE przekonają odwołania polskiego rządu do przykładów z innych krajów unijnych, gdzie „politycy też uczestniczą w wyborach sędziów”. Taka argumentacja może zasiać wątpliwości wśród dziennikarzy i publicystów, ale członkowie Rady UE nie dali się na to nabrać. Sądząc po dotychczasowym orzecznictwie, TSUE też nie wda się w dyskusję, dlaczego jeden polski minister nie może decydować o składach sądów, a kilkunastu niemieckich ministrów może.

Wszystko na konto partii

Doświadczenia krajów autorytarnych pokazują, że nawet sędziowie wybrani w dyktaturach mogą się usamodzielnić wobec władzy, jeśli mają zapewnioną kadencyjność i zaczną żywić wątpliwości, czy dyktatura się utrzyma. Sedno całej sprawy polega na czymś innym. Rzecz w skutkach systemowych takich zmian i ich wpływie na inne instytucje, pozornie niedotknięte reformą. Upartyjniając sądownictwo i podporządkowując sobie TK, obecna większość sejmowa zmieniła cały układ sił między organami państwa, osłabiła pozycję parlamentu, prezydenta i wzmocniła rolę rządu. Prokuratura jest posłuszna ministrowi sprawiedliwości – nic nie pokazuje tego lepiej niż wycofanie się prokuratury krajowej z postępowania przeciwko operatorowi TVN po interwencji ambasador USA. Sądami władza wykonawcza może teraz sterować w stopniu większym niż każdy poprzedni rząd. Jedyna instancja kontrolna, która jest jeszcze w stanie wykonać swoje zadanie, to część mediów niezależna od obecnego układu władzy. Dzięki temu istnieje jakaś gwarancja, że za ujawnione przypadki nepotyzmu i korupcji członkowie władzy wykonawczej będą ponosić odpowiedzialność polityczną przy urnie wyborczej. Odpowiedzialności karnej muszą bać się tylko wtedy, gdy ich występki szkodzą obozowi władzy.

Ten miecz ma jednak dwa ostrza. Perspektywa bezkarności to jasny sygnał do członków i zwolenników partii rządzącej, że w swoich działaniach nie muszą się obawiać kłopotów z wymiarem sprawiedliwości. Z drugiej strony – w warunkach funkcjonującej pluralistycznej sfery publicznej – cokolwiek robią wbrew prawu, w oczach obywateli i tak będzie to obciążać wizerunek obozu władzy, nawet jeśli ani Jarosław Kaczyński, ani premier Mateusz Morawiecki tego nie aprobowali. Nie mogą zrzucić winy za przestępstwa członków własnego obozu na niefrasobliwość albo indolencję służb specjalnych, wymiaru sprawiedliwości lub policji. Podporządkowując je sobie, PiS brał pełną odpowiedzialność za ich funkcjonowanie. W aferze Amber Gold Donald Tusk może przerzucić winę na prokuraturę, bo w tamtym czasie nie miał na nią wpływu. Obecny rząd nie może się podobnie zasłaniać.

Czytaj także: Marek Rabiij: Komisja Nadzoru Fikcyjnego

Afera KNF jest pośrednim skutkiem reformy wymiaru sprawiedliwości. Cechują ją wszystkie elementy tego scenariusza: członek obozu władzy, który, czując się bezkarnie, działa bezprawnie tak długo, aż ujawnienie jego działań zaczyna szkodzić całemu obozowi. Dla opinii publicznej najważniejsza jest odpowiedź na pytanie, jak głęboko sięga ta afera. Z punktu widzenia ustroju państwa i funkcjonowania instytucji ważniejsze jest coś innego: podporządkowanie sobie przez władzę wykonawczą instytucji powołanych do jej kontroli i zniesienie „imposybilizmu prawnego” (tak kiedyś PiS określał opór instytucji, które odwołując się do prawa blokowały realizowane na skróty zachcianki rządu) to mapa drogowa do budowania systemowej, a nie tylko incydentalnej korupcji. To budowa systemu, który skutecznie i z całej siły może uderzyć w dowolnego obywatela (i przeciwnika władzy), ale który jest bezbronny wobec korupcji i nepotyzmu rządzących. ©