Kiedy sąd zastępuje rząd

Komisja Europejska właśnie otworzyła nowy front w walce o praworządność w Polsce. Tym razem kwestionuje ustawę o Krajowej Radzie Sądownictwa i robi to nie w ramach procedury art. 7, lecz na podstawie postępowania o naruszenie traktatów, które skończy się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). A tu o wyroku decydują już nie polityczne kompromisy, lecz głosowanie niezależnych sędziów. Przed nimi rządy Węgier i Polski nie mogą się wzajemnie chronić, a od wyroku nie ma odwołania.

To, że ustawa o KRS tej rozprawy nie przeżyje, wydaje się niemal pewne, tym bardziej że dotąd polski rząd nawet nie próbował jej bronić w sposób profesjonalny. Rok temu do Komisji Europejskiej wysłał „białą księgę” o reformie sądownictwa, pełną błędów językowych i zawierającą argumenty publicystyczne, które być może przekonałyby najbardziej zagorzałych zwolenników PiS na wiecach, ale w Brukseli wywołały jedynie politowanie. Do rozpraw przed TSUE wysyłano źle przygotowanych i mało kompetentnych przedstawicieli, którzy obrażali sędziów, zapominając, że orzekający w TSUE nie podlegają polskim przepisom dyscyplinarnym. Oto skutki zamykania się na argumenty i doradców z zewnątrz oraz prowadzenia debaty tylko w gronie własnych zwolenników.

Pełzający kryzys demokracji

TSUE okroi więc reformę sądownictwa dalej i jedyne, co jest jeszcze niepewne, to reakcja rządu. Obrońcy niezależności sądownictwa mogą już chłodzić szampana. Dla demokracji w UE i w wielu krajach członkowskich jest to jednak zła wiadomość.

Coraz częściej można bowiem obecnie usłyszeć, że to „TSUE ratuje Polskę” albo że „sędziowie bronią demokracji w Polsce”. Być może uparci, wytrwali i sprytni prawnicy w Polsce, w Brukseli i w Luksemburgu faktycznie w ten sposób obronią praworządność i niezawisłe sądownictwo w Polsce i na Węgrzech – ale sam fakt, że robią to sędziowie, czyli osoby bez mandatu demokratycznego – powinno budzić wątpliwości.

Po pierwsze dlatego, że oznacza to przecież, iż opór obywateli i demokratycznie wybranych polityków nie wystarczył, by te wartości zachować w dobrym stanie. Chodzi też o to, że coraz więcej władzy politycznej trafia w ręce sądów i sędziów, ponieważ demokratycznie wybrani przedstawiciele, posłowie i członkowie rządu nie są w stanie kompromisowo rozstrzygnąć konfliktów.

Oto paradoks czasów populistycznych: partie i ruchy populistyczne jedną ręką ograniczają niezależność sądownictwa, a drugą ręką, i wbrew swojej woli, dają sądom coraz więcej władzy nad obywatelami. To zaś prowadzi do pełzającego kryzysu demokracji w UE, w Polsce i kolejnych krajach europejskich.

Ten paradoks jest widoczny gołym okiem w konflikcie o praworządność w UE: ponieważ Rada UE nie jest w stanie podjąć decyzji wymaganą przez traktaty większością, Komisja zdecydowała przekazać polskie ustawy o SN i KRS do rozpatrzenia przez TSUE. Ostateczną decyzję w tej sprawie podejmą więc nie rządy państw wspólnoty, lecz trybunał. A te rządy, które robiły wszystko, aby zablokować decyzję na poziomie Rady UE, po niekorzystnym dla nich wyroku będą utyskiwały na sędziów, że przywłaszczyli sobie kompetencje w sprawach, które powinny leżeć w gestii państw narodowych.

Nieco mniej widoczny jest ten paradoks w Wielkiej Brytanii, gdzie parlament w kilku podejściach przejmował kompetencje podzielonego, niezdolnego do decyzji rządu i jego większości parlamentarnej. Trudno dostrzec w tym zagrożenie dla demokracji, ale nie wolno zapominać, że i tu TSUE odegrał – i odgrywać będzie – pierwszorzędną rolę. To on bowiem zadecydował, że Wielka Brytania ma prawo jednostronnie wycofać się z wniosku o wystąpienie z UE. Jeśli parlament i rząd będą się dalej wzajemnie blokować i wchodzić sobie w kompetencje, to sprawę będą musiały rozstrzygnąć brytyjskie sądy. Sąd Najwyższy (High Court) już raz podjął taką kontrowersyjną decyzję, za którą był atakowany przez probrexitowe tabloidy. W listopadzie 2016 r. zmusił rząd do uzyskania wotum w Izbie Gmin przed wysłaniem wniosku o opuszczenie UE do Brukseli.

Czyste powietrze na skróty

Identyczne problemy można było obserwować w konflikcie między hiszpańskim rządem centralnym a władzami Katalonii. Niezdolność do kompromisu między separatystycznymi politykami w tej prowincji a ich przeciwnikami w Madrycie (i w samej Katalonii) wymusiła rozstrzygnięcie sądowe – w tym przypadku oparte nie tylko na konstytucji, ale nawet na prawie karnym.

Jak niezdolność rządu i parlamentu do rozstrzygnięcia sporów wzmacnia władzę sędziów, widzimy też na przykładzie walki o czyste powietrze w Niemczech. Latami koalicja chadecko-socjaldemokratyczna nie była w stanie opracować spójnego programu walki z zanieczyszczeniem powietrza w dużych miastach, co skutkowało (podobnie jak w Polsce) ciągłym przekraczaniem norm UE. Organizacje pozarządowe zaczęły więc zaskarżać władze miast (a nie rząd federalny) przed lokalnymi sądami, sędziowie zaś wydali zakazy ruchu dla starszych samochodów napędzanych olejem napędowym. W ten oddolny sposób powstały liczne strefy zakazu ruchu, które utrudniają życie przeważnie obywatelom o niskich dochodach (bo stać ich tylko na starsze samochody), komplikują dojazd do pracy i zwiększają korki w centrach miast.

Nie jest to wyłącznie problem ekologiczny. Gdyby te zakazy wynikały z ustawy uchwalonej przez Bundestag, to podlegałyby one kontroli ze strony izby wyższej (Bundesratu) i Trybunału Konstytucyjnego – co zmuszałoby twórców nowych przepisów do wyważenia interesów wszystkich zainteresowanych: kierowców, władz miasta, mieszkańców, zarówno bogatych, jak i biednych. Bez takiej ustawy te zakazy powstają w wyniku uzgodnienia interesów tylko dwóch stron: podmiotów składających pozwy i władz miejskich. Decyzje sędziów, których nikt demokratycznie nie wybierał, podlegają jedynie kontroli ze strony innych sędziów (wyższych instancji).

Ten paradoks występuje również w Polsce, choć opinia publiczna go nie dostrzega tak ostro, głównie dlatego, że partia rządząca od trzech lat prowadzi wojnę ze środowiskami prawniczymi i z sądownictwem, więc niedorzeczne wydaje się, że potajemnie i wbrew własnej woli wzmacnia przy tym władzę sędziów. Ale tak właśnie jest. Reforma sądownictwa ma bowiem to do siebie, że głównie rozwiązuje problemy, które rząd i jego zwolennicy sami wymyślili, aby móc ograniczyć niezależność sądownictwa, natomiast nie rozwiązuje (a w wielu dziedzinach zaostrza) realnych jego problemów.

Mimowolna prywatyzacja

Nic tak nie wzmacnia władzy sędziów jak uchwalenie w krótkim czasie merytorycznie słabych, wieloznacznych, pełnych niedomówień i mało precyzyjnych aktów prawnych napisanych na kolanie, które potem dają szerokie pole do interpretacji – i tym samym do odwołania się obywateli, organizacji pozarządowych i przedsiębiorstw do sądów. Im gorzej ustawodawca napisze ustawy, tym więcej sędziowie mają potem do rozsądzenia, tym większy jest ich wpływ na to, co ustawodawca chciał regulować. I tym łatwiej sądy mogą występować o dodatkowe środki z budżetu albo o podniesienie opłat.

Bez tego bowiem grozi paraliż sądownictwa, i wtedy – oto kolejny paradoks rządów populistycznych – rośnie też liczba przestępstw, których nikt nie osądza, bo się przedawniły, oraz liczba podejrzanych, których na skutek przewlekłych postępowań trzeba zwolnić z aresztu. Oto jak rządy silnej ręki mogą doprowadzić do łagodniejszego traktowania przestępców.

Ten mechanizm ma również jeszcze jeden, niewidoczny i dość niebezpieczny skutek. Im bardziej sądy się zatykają, tym więcej sporów zostaje nierozstrzygniętych. Wtedy obywatele mogą się uciec do samosądów albo odwołać się do pomocy organizacji przestępczych. To sytuacja znana z krajów, gdzie rządy nie mają pełnej kontroli nad aparatem państwowym i sądownictwo jest w zapaści – np. na Ukrainie.

Polsce to jeszcze nie grozi, ale w tym kontekście warto się zastanowić, jakie skutki ma utrata wiarygodności Trybunału Konstytucyjnego, do którego trafia coraz mniej spraw. O tym, że sprzyja to rozproszonej kontroli konstytucyjnej przez sądy powszechne i rozwarstwieniu się orzecznictwa, już wiadomo. Ale co się dzieje ze sporami, które nie trafiają teraz do Trybunału? Z pewnością strony je rozwiązują w jakiś sposób, za kulisami i poza kontrolą państwa.

Mamy tu kolejny paradoks. Jeśli państwo nie reguluje jakiegoś obszaru ­życia publicznego lub reguluje go wadliwie, sprzyja to prywatyzacji. Chaotyczna reforma edukacji napędza prywatnym szkołom uczniów, tak jak brak reformy ochrony zdrowia sprzyjał ekspansji prywatnych klinik, ubezpieczeń zdrowotnych i gabinetów lekarskich. A pospieszna reforma sądownictwa z podporządkowaniem sędziów władzy ministra sprawiedliwości i prokuratorów – będzie sprzyjać prywatyzacji wymiaru sprawiedliwości. W ten sposób rządy silnej ręki – prawdopodobnie nieświadomie i wbrew woli – pozbawiają państwo jednej z kluczowych funkcji, osłabiając jego monopol na stosowanie przemocy.

Rewolucyjne wyroki

Sądy i trybunały są instytucjami i mają interesy instytucjonalne, które są więcej niż tylko sumą osobistych interesów ich pracowników. To nie to samo, co interes korporacyjny prawników. Korporacjom prawników nie zależy na zwiększeniu władzy sądów, bo przed sądem prokuratorzy i obrońcy odgrywają przeciwstawne role. Ale sądom i sędziom zależy na tym, aby zwiększyć władzę, reputację i dostęp ich własnej instytucji do środków z budżetu.

Jeśli więc rząd, prezydent, parlament przysparzają im pretekstów, aby mogły wkraczać w ich kompetencje, to – tak samo jak każda inna instytucja – skorzystają z tego i umocnią swoją pozycję wobec innych instytucji.

W ten sposób niemiecki Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wykorzystał spory o integrację europejską (między rządem i opozycją oraz między różnymi instytucjami niemieckimi), aby poszerzyć swoje kompetencje. Albo sam sobie przyznawał kompetencje do kontroli działań rządów, albo robił to w stosunku do parlamentu, świadom prostego faktu, że jeśli ogranicza kompetencje rządu na korzyść parlamentu, to parlament może to wykorzystać tylko poprzez uchwalenie ustaw, które z kolei podlegają kontroli ze strony Trybunału. Wzmacniając rolę parlamentu w systemie politycznym, Trybunał Konstytucyjny zwiększa jednocześnie swój własny wpływ na decyzje, które w tym systemie zapadają. Bardzo podobnie postępuje od wielu lat TSUE, wzmacniając rolę Komisji i Parlamentu Europejskiego.

Teraz to spory na temat praworządności szeroko otwierają drzwi dla TSUE, aby znowu (bo to nie po raz pierwszy) został faktycznym inicjatorem legislacji. Nie chodzi tylko o to, że Komisja wnosi do TSUE sprawy, które w swojej istocie powinny być rozstrzygane przez Radę UE; chodzi też o to, w jaki sposób TSUE (i Europejski Trybunał Praw Człowieka) reagują na konflikt o praworządność w Polsce i na Węgrzech.

Ostatnio wydały kilka niemal rewolucyjnych decyzji. W pierwszej (Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii) ETPC postanowił, że skazanie oskarżonego przez bezprawnie mianowanych sędziów stanowi naruszenie praw człowieka, pozbawia bowiem taką osobę prawa do niezawisłego sądu. Werdykt ten umożliwi skazanym przez polskie sądy, które zostały nieprawidłowo obsadzone, dochodzenia odszkodowania i uczciwego procesu przed izbą naprawdę niezawisłą i prawidłowo obsadzoną. W świetle orzecznictwa ETPC może to dotyczyć nawet strony, która przegrała przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeśli wśród sędziów był chociaż jeden, który został wadliwie mianowany.

W drugiej, dość rewolucyjnej sprawie (Rimšēvičs i Europejski Bank Centralny przeciwko Łotwie) TSUE sam sobie nadał prawo do unieważnienia prawa krajowego, które uznał za sprzeczne z traktatami UE. Dotąd TSUE ograniczał się do uznania takich aktów prawnych za sprzeczne z traktatami i pozostawiał do decyzji danemu krajowi, w jaki sposób przywróci ich zgodność z prawem UE. Tym razem TSUE unieważnił od razu cały akt.

Z punktu widzenia Polski ta ostatnia sprawa jest dwuznaczna, bo uchroniła szefa banku centralnego od sprzecznego z prawem UE odwołania ze strony władz jego kraju z powodu... zarzutów korupcyjnych. W warunkach polskich ten wyrok utrudnia obecnemu (i każdemu następnemu rządowi) pozbycie się prezesa NBP, np. poprzez sprzeczną z traktatami UE nowelizację ustawy o NBP. Ale może on też zostać przywołany, jeśli TSUE zdecyduje się nie tylko na tymczasowe zablokowanie ustawy o KRS albo uznanie jej za sprzeczną z prawem UE, lecz po prostu ją unieważni.

Na drodze do sądokracji?

Wszystko wskazuje na to, że rządowi grożą kolejne, widowiskowe porażki, jak w wyniku ponownego wyboru Donalda Tuska na przewodniczącego Rady Europejskiej, wyroku TSUE o Puszczy Białowieskiej, zamrożenia reformy Sądu Najwyższego i decyzji Rady UE o relokacji uchodźców.

Obrońców demokracji to ucieszy, ale będzie miało swoją cenę. Sądy w Polsce będą silniejsze niż kiedykolwiek (dotyczy to jednak też sądów obsadzonych przez ludzi lojalnych wobec rządzących), a sądownictwo europejskie zyska wiele nowych kompetencji i więcej władzy nad pozostałymi filarami władzy w UE, których nie dostałoby bez konfliktu o praworządność. Więcej: wszystko wskazuje na to – spór o praworządność, brexit i paraliż decyzyjny między Francją i Niemcami to tylko przykłady – że interesy rządów różnych krajów unijnych coraz bardziej się rozbiegają. A im więcej sporów na szczytach UE, tym więcej spraw do rozstrzygnięcia przez TSUE.

Ta ekspansja władzy sądowniczej odbywa się z pełną aprobatą opinii publicznej, bo służy przecież słusznej sprawie – prowadzi do rozstrzygnięć tam, gdzie politycy zawiedli, tak jak obecnie przy obronie praworządności. Przy okazji jednak odbiera coraz więcej kompetencji i władzy demokratycznie wybranym instytucjom krajowym i unijnym, przekazując je w ręce ludzi co prawda kompetentnych, ale bez demokratycznego mandatu.

Ten paradoks ma też drugą, nieco absurdalną stronę: najgłośniej przeciwko temu protestować nie będą obrońcy demokracji, lecz te partie i ruchy populistyczne, które pod hasłami ustanowienia „nieliberalnej demokracji” i „nieograniczonej władzy większości nad mniejszością” (zwycięzca bierze wszystko), z powodu własnej niechęci do kompromisów wywołały z lasu wilka, którego chciały ubezwłasnowolnić. ©