Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →
Już w 1952 roku, gdy nie było jeszcze Unii Europejskiej, ale istniała Europejska Wspólnota Węgla i Stali, wprowadzono rotacyjne przewodnictwo w Radzie Ministrów na okres trzech miesięcy według porządku alfabetycznego. Od początku cel był taki, aby stworzyć poczucie współwłasności projektu europejskiego oraz wyrazić równość państw członkowskich. Każdy, niezależnie od wielkości, miał zawsze taką samą okazję zarządzania sprawami europejskimi. Mniejsze państwa członkowskie uważają rotacyjną prezydencję za gwaranta bezstronności procesu europejskiego, który bez tego typu rozwiązania mógłby zostać zdominowany przez największych graczy.
Cztery funkcje prezydencji
Prezydencja jest od lat w sercu procesu decyzyjnego Unii Europejskiej. W 1977 roku zobowiązano ją do przygotowania obrad Rady Europejskiej, czyli spotkań szefów państw i rządów, a następnie przygotowania ich konkluzji oraz raportu dla Parlamentu Europejskiego. Rola prezydencji jest poczwórna. Po pierwsze, polega na operacyjnym zarządzaniu procesem decyzyjnym Rady UE. Po drugie, chodzi w niej o mediowanie między państwami członkowskimi i ich podstawowymi interesami oraz budowanie kompromisu. Po trzecie, w grę wchodzi reprezentacja względem innych instytucji UE oraz państw trzecich i organizacji międzynarodowych. Wreszcie po czwarte, pełni funkcję planistyczną i współkształtującą przyszłą agendę polityczną UE.
W ramach pierwszej funkcji prezydencja zarządza pracami Rady UE oraz organami pomocniczymi. Przygotowuje agendę i porządek obrad, z podziałem na część ustawodawczą i nieustawodawczą. Szczególną rolę spełnia Rada do Spraw Ogólnych, która zapewnia spójność prac w poszczególnych obszarach, przygotowuje posiedzenia Rady Europejskiej oraz dba, aby cała operacja miała swój strategiczny sens.
W ramach funkcji planistycznej, co 18 miesięcy grupa trzech państw członkowskich przygotowuje program działań Rady UE. Z kolei funkcja mediacyjna prezydencji wzrosła po tym, jak w rosnącej liczbie obszarów wprowadzono głosowanie większością kwalifikowaną w miejsce jednomyślności. Ktoś musiał zacząć budować porozumienie i kompromis między stolicami i funkcja ta w ogromnej mierze przypadła prezydencji.
Prezydencja odpowiada również za współpracę Rady UE z innymi instytucjami. Po wejściu w życie traktatu z Lizbony funkcja ta jest szczególnie istotna, jeżeli chodzi o relacje z Parlamentem Europejskim, który ma teraz więcej do powiedzenia. Premier Donald Tusk wygłosi swoje najbardziej istotne przemówienie polityczne na początku prezydencji właśnie na forum Parlamentu Europejskiego. Bardzo ważne są także bieżące negocjacje z Parlamentem Europejskim, dotyczące poszczególnych aktów legislacyjnych. Istotnym partnerem są parlamenty narodowe, które w traktacie z Lizbony otrzymały nową rolę kontrolną - monitorują przestrzeganie tzw. zasady pomocniczości, która nakazuje, aby decyzje w UE były podejmowane na właściwym poziomie, lokalnym, narodowym lub europejskim.
Po wejściu w życie traktatu z Lizbony słabsza jest funkcja reprezentacyjna względem partnerów zewnętrznych, dzięki której do niedawna prezydencja rosła w siłę. Obecnie kompetencje te przejął Wysoki Przedstawiciel i Przewodniczący Rady Europejskiej "na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości" - jak mówi traktat. Prezydencja może jednak "w razie potrzeby" zastąpić Wysokiego Przedstawiciela, co na pewno będzie miało miejsce również w trakcie polskiego przewodnictwa, zwłaszcza w sprawach najbliższego sąsiedztwa UE, na którym się najlepiej znamy.
Z problemem braku ciągłości w pracach UE, do czego przyczyniała się rotacyjność prezydencji, najpierw próbowano sobie poradzić poprzez ustanowienie silniejszej współpracy między prezydencjami. Podjęto próby wspólnego planowania za pośrednictwem tzw. wieloletniego programu strategicznego autorstwa sześciu państw. Dwie kolejne prezydencje miały później proponować "roczny program operacyjny". Po wejściu w życie traktatu z Lizbony mamy elementy prezydencji grupowej z bliższą koordynacją w gronie kolejnych trzech prezydencji. W przypadku Polski, naszymi partnerami są następujące po nas Dania i Cypr. Grupy powinny się wzajemnie wspierać i mogą dostosować zakres współpracy, czyli wymieniać się przewodnictwem w różnych formacjach Rady.
Zmienność i brak kontynuacji były jednym z impulsów dla zmiany. Innym był nadmiar inicjatyw ze strony państw członkowskich, które próbowały w trakcie prezydencji pokazać się jako niezwykle twórcze i kreatywne. Wreszcie, w poszerzonym składzie UE coraz trudniejsze zaczęło być rzeczywiste sprawowanie roli moderatora.
Co zmieniła Lizbona?
Ewidentnie traktat z Lizbony zmienił w istotny sposób usytuowanie i możliwości prezydencji. Co istotne, rola prezydencji do tego czasu sukcesywnie rosła. Obecnie stała się bardziej złożona, a w wielu obszarach słabsza. Głównym powodem reformy jest dążenie do większej efektywności i ciągłości procesu decyzyjnego. Najpierw zmierzano do osiągnięcia tego celu poprzez wspólne planowanie, a w traktacie z Lizbony również poprzez elementy stałego przewodnictwa.
W dwóch obszarach jest to najbardziej widoczne - poprzez ustanowienie stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. W praktyce oznacza to, że premier Tusk nie będzie prowadził unijnych szczytów, tak jak działo się to do tej pory. Podobnie minister Sikorski nie będzie przewodniczył spotkaniom ministrów spraw zagranicznych. Te funkcje przejęli Herman van Rompuy i Catherine Ashton. Można powiedzieć, że mamy w związku z tym prezydencję "hybrydową", w której poszczególne funkcje są rozłożone na prezydencję, stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela. Minister spraw zagranicznych wraca do gry, gdy Rada dyskutuje sprawy dotyczące Wspólnej Polityki Handlowej - wówczas może przewodniczyć pracom Rady Spraw Zagranicznych. System stał się na pewno bardziej konkurencyjny, co oznacza, że nowi aktorzy oraz wzmocnieni starzy aktorzy rywalizują o przestrzeń polityczną. To może być z korzyścią dla skuteczności UE, jeżeli tego rodzaju rywalizacja będzie działać motywująco. Ale może być też odwrotnie, gdy poszczególne instytucje będą się wzajemnie blokować.
Zmiana wymyślona została przez przywódców dużych państw członkowskich. O pomyśle tzw. Prezydenta UE, czyli stałego Przewodniczącego Rady Europejskiego, mówiło się, że jego autorami są panowie ABC, czyli Aznar, Blair i Chirac. O zwiększeniu ciągłości prac Rady poprzez elementy stałego przewodnictwa rozmawiano jednak od dawna. Początkowo praktykowano je w organach przygotowawczych. Małe państwa członkowskie zawsze miały preferencję na rzecz zachowania rotacyjności w pracach UE, co stanowiło dla nich gwarancję równości i wpływu na proces decyzyjny.
Pomimo zmian w traktacie z Lizbony, prezydencja utrzyma spory stan posiadania w systemie instytucjonalnym UE. Nadal przewodniczy Radzie ds. Ogólnych, która przygotowuje spotkania szefów państw i rządów, a także w Komitecie Stałych Przedstawicieli, skupiającym ambasadorów państw członkowskich i odgrywającym kluczową rolę w wypracowywaniu decyzji.
Paradoksalnie prezydencja przez całe lata wzmacniała swoją pozycję z uwagi na jej rolę w polityce zagranicznej. W latach siedemdziesiątych prezydencji powierzono zadanie prezentowania stanowiska ówczesnej Wspólnoty Europejskiej państwom trzecim. Następnie otrzymała funkcję negocjowania umów międzynarodowych w niektórych obszarach. To właśnie prezydencja prowadziła przez lata dialog polityczny z państwami trzecimi.
Tymczasem to właśnie w tym obszarze, w rezultacie zmian wprowadzonych w traktacie z Lizbony, prezydencja oddaje przestrzeń nowym stałym aktorom - Wysokiemu Przedstawicielowi na poziomie ministerialnym oraz szefowi Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa na szczeblu ambasadorów. Traktat z Lizbony stwarza także Europejską Służbę Działań Zewnętrznych, zalążek unijnej dyplomacji obsługujący Wysokiego Przedstawiciela.
Co Polska chce osiągnąć?
Przygotowując się do przejęcia prezydencji, Polska określiła trzy cele, które sobie stawia. Dotyczą one wzrostu gospodarczego w UE, otwartości i bezpieczeństwa. Agenda gospodarcza jest kluczowa z uwagi na trudności UE w wychodzeniu z recesji oraz słabszą dynamikę wzrostu w porównaniu z partnerami na świecie. Strefa euro pogrążona jest nadal w kryzysie zadłużenia oraz braku konkurencyjności gospodarek europejskiego Południa.
Podstawowym instrumentem, na który Polska chce postawić w celu wzmocnienia dynamiki gospodarczej w UE, jest agenda jednolitego rynku europejskiego, stanowiącego największe osiągnięcie w integracji gospodarczej kontynentu. Jednolity rynek jest niedokończony, bo w dalszym ciągu występuje na nim bardzo wiele barier w przepływie osób, towarów, usług i kapitału. Są wreszcie nowe obszary, w tym gospodarka cyfrowa, gdzie nie wprowadzono dotąd równych warunków gry.
Polska rozpocznie w czasie swojego półrocza na czele UE negocjacje nad nową wieloletnią perspektywą finansową, której jesteśmy w tej chwili największym beneficjentem. Naszym celem będzie identyfikacja stanowisk partnerów oraz dyskusja nad celami, jakim powinny służyć wydatki z budżetu UE. Istotna będzie sprawa infrastruktury wzrostu gospodarczego. Jesienią spodziewane jest przedstawienie przez Komisję Europejską komunikatu na temat modernizacji uniwersytetów europejskich. UE pozostaje w tyle za Stanami Zjednoczonymi, ale także krajami Azji pod względem pozycji uniwersytetów w międzynarodowych rankingach. Problemem jest niewystarczające finansowanie, ale także rozproszenie oraz brak dywersyfikacji i autonomii.
Drugim priorytetem polskiej prezydencji jest "otwartość". Pod tym hasłem mieści się zarówno kontynuacja procesu rozszerzenia, jak i działania adresowane do naszych najbliższych sąsiadów. Polska zawsze była wielkim adwokatem rozszerzenia. W ostatnich latach ten entuzjazm nieco osłabł, ponieważ zajęci byliśmy bardziej newralgicznymi dla nas tematami: negocjacjami nowego traktatu europejskiego czy też pakietem energetyczno-klimatycznym. Teraz rozszerzenie wraca na agendę. Mamy realną szansę zakończyć negocjacje członkowskie z Chorwacją, a być może także podpisać z tym krajem traktat akcesyjny. Możemy przybliżyć perspektywę rozpoczęcia rozmów o członkostwie Serbii w UE i popychać negocjacje tureckie, które utknęły w martwym punkcie z uwagi na blokadę ze strony Francji i Cypru.
W sprawach sąsiedztwa mamy ambitny plan rozruszania Partnerstwa Wschodniego, którego jesteśmy głównym autorem. Najbardziej wymierny efekt będzie miało zakończenie rozmów o umowie stowarzyszeniowej z Ukrainą. To nowy rodzaj umowy, w ramach której dojdzie nie tylko do liberalizacji handlu, ale także harmonizacji ukraińskiego reżimu regulacyjnego z unijnym. Polska będzie forsować perspektywę objęcia krajów Partnerstwa ruchem bezwizowym. Jest wreszcie temat wsparcia w transformacji krajów Afryki Północnej, których przemiany są z pewnością politycznym "wydarzeniem roku" i bezprecedensową szansą na demokratyzację bezpośredniego sąsiedztwa UE. Bardziej wtajemniczeni mówią, że polski MSZ uzgodnił z panią Ashton, że to właśnie nasza prezydencja będzie się zajmować agendą transformacyjną w regionie. Z pewnością mamy ku temu silny polityczny i moralny mandat, który opiera się na sukcesie naszej własnej transformacji oraz znaczeniu, jakie tradycyjnie przywiązujemy do zasad demokracji i państwa prawa.
Trzecim priorytetem jest bezpieczeństwo. Wyjściowo Polsce chodziło o wzmocnienie Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony poprzez utworzenie stałej kwatery na potrzeby unijnych operacji wojskowych oraz wzmocnienie mechanizmu tzw. grup bojowych mających angażować się w rozwiązanie kryzysowych sytuacji w świecie. Polski zamysł opiera się na współpracy w ramach Trójkąta Weimarskiego, którego ministrowie napisali w ubiegłym roku wspólny list w tej sprawie do Ashton. Problem w tym, że w międzyczasie wydarzyła się operacja w Libii, w której główną rolę odgrywają Francja i Wielka Brytania, a dwa kraje weimarskie, Polska i Niemcy, w operacji nie uczestniczą. Dynamika działań w obszarze bezpieczeństwa i obronności jest więc kształtowana na osi Londyn-Paryż i Polsce nie będzie łatwo zrealizować swoje wyjściowe założenie. Być może z tego także powodu polski rząd poszerzył ostatnio rozumienie priorytetu bezpieczeństwa, dopisując do niego bezpieczeństwo żywności, co w związku z aktualnym zagrożeniem bakteryjnym można całkowicie zrozumieć.
Miara sukcesu
Wytrawni znawcy tematu mówią, że 90 procent skuteczności prezydencji tkwi w jej reakcji na sytuacje kryzysowe, które będą na pewno, pytanie tylko - w jakim obszarze. Wiele wskazuje na to, że do przesilenia politycznego może dojść na Białorusi. Jeżeli tak się rzeczywiście stanie, Polska będzie z oczywistych względów w centrum wydarzeń. Będzie musiała postawić na właściwą kartę, ale także pozyskać zarówno poparcie partnerów w UE, jak i kooperatywną postawę Moskwy, o którą może być najtrudniej. W trakcie polskiej prezydencji może także "wybuchnąć" temat restrukturyzacji greckiego długu, co przysłoni wiele innych tematów.
Polska musi pamiętać, że prezydencję sprawujemy w imieniu wszystkich w UE, a nie po to, aby realizować własny interes oraz indywidualną agendę. Z naturalnych względów będziemy chcieli promować sprawy, na których nam najbardziej zależy, zwłaszcza Partnerstwo Wschodnie, ale nie możemy w tym procesie przesadzić, bo utracimy zaufanie partnerów.
Polski rząd może wreszcie czuć silną pokusę, aby omijać szerokim łukiem jakiekolwiek możliwe ryzyka polityczne. Tym bardziej że równolegle toczyć się będzie kampania wyborcza w Polsce, zaś w percepcji rządu prezydencja ma mu dodawać splendoru, a nie być obciążeniem. Jednak, aby polską prezydencję wspominano za rok czy też dwa lata jako udaną, nie możemy chować głowy w piasek. Musimy zmierzyć się z najważniejszymi problemami, nawet jeżeli szansa na ich rozwiązanie będzie wydawać nam się nikła.
Paweł Świeboda jest prezesem demosEUROPA - Centrum Strategii Europejskiej.
