Elektroniczna stajnia Augiasza

Używane wobec ostatnich wydarzeń wokół przetargów informatycznych określenie „największa afera korupcyjna dwudziestolecia”, użyte także na tych łamach przez Roberta Zielińskiego („Cyfry cyfryzacji”, „TP” nr 48/2013), może wydawać się przesadą. Ale przesadą nie jest. Przetargi informatyczne to bowiem dziedzina, w której skupiło się wyjątkowo dużo patologii polskiego życia publicznego.

Nie chodzi tylko o najprostszą korupcję w postaci korzyści majątkowych za pozytywne załatwienie jakiejś sprawy lub wybór tego czy innego oferenta w przetargu. Przy okazji informatyzacji państwa mamy do czynienia i z wyrzucaniem w błoto milionów publicznych pieniędzy bez jakiejkolwiek kontroli, i z niejasnym prawem, pozwalającym na uznaniowość przy podejmowaniu decyzji, i z niechęcią instytucji państwa do przejrzystego funkcjonowania.

HISTORIA PEWNEGO PRZETARGU

2012 rok. Jeden z największych przetargów informatycznych, dotyczący jednego z kluczowych segmentów życia społecznego, za około 700 mln zł. Przeprowadza go wyspecjalizowana państwowa instytucja, z której nazwy wynika, że statutowo ma zajmować się informatyzacją tej konkretnej dziedziny życia. Przetarg na jeden z segmentów zamówienia wygrywa prywatna firma, specjalizująca się m.in. w dostarczaniu instytucjom państwowym informatycznych systemów obiegu dokumentów. Wygrywa go trochę wbrew urzędnikom z państwowej instytucji, bo inna firma, ich faworyt, popełniła błędy w dokumentacji przetargowej. Ale urzędnicy nie zasypiają gruszek w popiele.

Najpierw przegrana firma proponuje zwycięzcom, by wzięli ich na podwykonawcę, to wtedy „zarobią dodatkowe dwa miliony”. Wygrana firma nie godzi się, ale gdy przystępuje do realizacji zamówienia, kłody pod nogi rzucają jej urzędnicy. Kwestionują np. proponowane oprogramowanie. Proponują inne, akurat takie, jakie stosuje firma, która odpadła w przetargu. Gdy zwycięzcy odmawiają, urzędnicy proponują z kolei ich partnerowi, by zerwał z nimi kontrakt i zawarł go z inną wskazaną firmą – ona wszystko wykona taniej.

Partner zwycięzcy przetargu odrzuca tę propozycję. Tym niemniej przez formalne blokady upływa czas, w którym pierwsza firma miała zrealizować zamówienie. Nakładane są więc na nią kary umowne. Gdy wreszcie niezależny arbitraż orzeka, że kwestionowane przez instytucję państwową oprogramowanie jest najlepiej dobrane i firma może dokończyć zamówienie, kary są już tak wysokie, że cały kontrakt staje się nieopłacalny. Szef państwowej instytucji obiecuje co prawda w tej sprawie ugodę, ale po kontroli nadzorującego instytucję ministerstwa zostaje odwołany, a wraz z nim urzędnicy, którzy na siłę chcieli przeforsować przegraną firmę. Wykonawca zamówienia musi więc zapłacić karę za opóźnienie, co staje się jedną z przyczyn jego upadłości. A przetarg na inny segment informatyzacji wygrywa w końcu tamta firma, która za pierwszym razem przegrała. Wraz z nią pojawiają się zwolnieni z instytucji państwowej urzędnicy. Teraz mają być doradcami firmy wykonującej zamówienie państwowej instytucji, tej samej, w której do niedawna pracowali.

– Wszystko odbyłoby się inaczej, gdybym poszedł z nimi na układ, którego żądali. Gdybym się dogadał lub „dał w łapę” – mówi prezes firmy, która wygrała przetarg, a która w wyniku obstrukcji niechętnych urzędników popadła w kłopoty. Nie może jednak odwołać się do wymiaru sprawiedliwości. Wszystko bowiem w zasadzie działo się zgodnie z obowiązującym prawem. A podobnych sytuacji jest w dziedzinie informatyzacji wiele.

KARTEL

– Przetargi informatyczne rządzą się swoimi prawami i obrosły w wyjątkowo dużo patologii – mówi osoba zajmująca się rynkiem informatycznym. – Najważniejszy to niemożność precyzyjnego oszacowania kosztów zamówień. To powoduje, że są one na ogół wielokrotnie zawyżane, zwłaszcza iż często płaci się za to z dotacji unijnych – dodaje. Skutki więc są takie, jak w jednym z województw, gdzie przy okazji kompleksowej informatyzacji urzędów gminnych wykorzystano najdroższe oprogramowanie. Na razie koszty zostały pokryte w ramach jednorazowego kontraktu, ale wkrótce za serwis i licencje oprogramowania gminy będą musiały płacić z własnej kieszeni. Wtedy może się okazać, że niektórych po prostu na to nie stać. Ale może trudno się temu dziwić, skoro doradcą władz województwa przy tym akurat przetargu był jeden z byłych wiceministrów. Znany z tego, że miał już w przeszłości kłopoty z prawem.

Przeszacowywaniu kosztów zamówień sprzyja fakt, że na rynku informatycznym działa stosunkowo niewielka liczba firm, które tworzą coś w rodzaju „kartelu”. Eliminują z rynku wszystkich, którzy chcą wykonywać usługi informatyczne za niższe ceny, a same dzielą się zyskami w ten sposób, że gdy jakiś przetarg wygra jedna firma, to bierze inne na podwykonawców lub doradców. – Jedna z tych firm wygrała przetarg na stworzenie systemu obiegu dokumentów w pewnym resorcie za 34 mln zł. Moja firma zrobiła coś bardzo podobnego za 1,5 mln zł – mówi prezes firmy informatycznej. Inny przykład to słynny system policyjny CEPIK, który kosztował 170 mln zł, a według zgodnej opinii ekspertów można go było wykonać za jedną trzecią tej ceny.

Możliwości „kartelu” są duże, bo jeśli jakaś firma chce wykonać zamówienie za zbyt niską cenę, wystarczy, że urzędnik instytucji zamawiającej pod byle pretekstem odmówi przyjęcia zamówienia. Skazując tym samym wykonawcę na wysokie kary umowne. To też może zrobić całkowicie zgodnie z prawem, bo ustawa o zamówieniach publicznych jest w tym zakresie wyjątkowo nieprecyzyjna. A skłonienie urzędnika przez zainteresowany „kartel” do takiego, a nie innego postępowania też nie stwarza przecież trudności.

NAPISZ MI OFERTĘ

Zresztą wspomniana ustawa o zamówieniach publicznych stanowi oddzielny problem. Praktycznie narzuca ona stosowanie jako podstawowego kryterium ceny zamówienia, które po pierwsze nie zawsze jest najwłaściwszym kryterium wyboru, a po drugie stosunkowo łatwo je ominąć, np. w przypadkach, gdy tak jak w informatyce działa wspominany „kartel” firm, zawyżający ceny. Poza tym ustawa narzuca określony tryb pisania dokumentacji przetargowej.

Spowodowało to powstanie oddzielnego rynku firm, które specjalizują się tylko w sporządzaniu ofert, sprzedając je jako usługę podmiotom biorącym udział w specjalistycznych przetargach. W rezultacie często przetargi wygrywają nie takie firmy, które gwarantują stosunkowo najlepszy i najtańszy sposób realizacji zamówienia, tylko takie, które miały najlepiej napisane wnioski, bo skorzystały z najlepszych „pisarzy”.

– W mojej instytucji przetarg na dostarczenie środków czystości wygrała firma, która chciała za to 6 tys. zł, choć kupienie tych wszystkich środków w supermarkecie nie przekraczałoby kwoty tysiąca złotych. Po prostu miała najlepiej napisany wniosek, bo skorzystała z wyspecjalizowanej firmy – mówi jeden z naszych rozmówców.

Jeśli chodzi o informatykę, tu kwestię przetargów w znacznym stopniu uporządkowałoby wprowadzenie do ustawy tzw. punktów funkcyjnych jako kryterium. Każdy projekt informatyczny można by wtedy opisać określoną liczbą takich punktów, oznaczających stopień złożoności stosowanego oprogramowania. Według ekspertów poważnie utrudniałoby to różnicowanie cen na takie same usługi, bo każdy punkt funkcyjny wiązałby się ze względnie stałym kosztem. A nawet jeśli wykonawcy proponowaliby różne ceny za jednakową liczbę punktów funkcyjnych, istniałyby znacznie bardziej miarodajne kryteria ich oceny. System ten umożliwiałby też wykonawcom opisywanie zadań w zależności od ich złożoności i kosztów. Wtedy jedna firma mogłaby realizować zamówienie za 100 punktów funkcyjnych, a inna za 20.

BYLE ŚLADU NIE ZOSTAŁO

Wprowadzenie takich zapisów do ustawy o zamówieniach publicznych od lat się nie udaje. Trudno się dziwić, bo mający na to wpływ politycy, podobnie jak decydujący o przetargach urzędnicy, są często zainteresowani, by przepisy były jak najbardziej mętne. Widać to zresztą także przy tworzeniu systemów informatycznych dla instytucji państwa – to jeszcze jedna z patologii, odsłanianych przy okazji informatyzacji. Jak wiadomo bowiem, stworzenie kompleksowego systemu cyfrowego obiegu dokumentów powoduje, że niemal wszystkie decyzje urzędników (lub ich brak) zostawiają ślad. Funkcjonowanie instytucji państwa staje się więc znacznie bardziej transparentne. Widać też od razu, który urzędnik jaką podjął decyzję i w jakim terminie – łatwo więc ustalić odpowiedzialnych za ewentualne błędy lub zaniechania.

– W urzędach centralnych, w których moja firma instalowała systemy informatyczne, nieraz pytano mnie, czy nie można wprowadzić takiego systemu, w którym nie wszystkie działania byłyby widoczne. Czasami nawet stworzenie go wskazywano jako warunek skutecznego sfinalizowania zamówienia – mówi przedstawiciel firmy informatycznej.

Na ogół stworzenie takich „selektywnych” systemów nie jest łatwe, ale urzędnicy i tak sobie z tym radzą. W wielu instytucjach systemy informatyczne, zainstalowane tam za kilkanaście milionów, wykorzystywane są w 10–20 procentach: w zakresie, w jakim koszt ich wykonania byłby wielokrotnie niższy.

– W instytucji centralnej, w której moja firma tworzyła system obiegu dokumentów za 4 mln, wykorzystywany jest tylko jego element, którego wykonanie kosztowałoby nie więcej niż 500 tys. złotych – mówi nasz rozmówca z branży informatycznej.

***

Czy coś ma się szansę zmienić? Wyłącznie wtedy, gdy ostatnia afera korupcyjna wokół przetargów informatycznych będzie użyta nie tylko jako pałka na przeciwników politycznych, ale doprowadzi do zmian w prawie, przede wszystkim w ustawie o zamówieniach publicznych.

Choć naprawa mechanizmów państwowych udaje się niezwykle rzadko, bo potrzeba do tego szerokiego porozumienia politycznego, czasem wielki polityczny wstrząs to ułatwia. W przeszłości bywało tak kilkakrotnie – np. w latach 90. afera Oleksego ułatwiła uporanie się z problemem lustracji, a kilka lat temu afera hazardowa doprowadziła do pewnego uporządkowania rynku gier losowych (inna sprawa, że bardzo kontrowersyjnego). Miejmy zatem nadzieję, że niedawny wstrząs w dziedzinie informatyzacji będzie miał również pozytywne skutki. Szanse są, bo wiele wskazuje na to, że afera będzie zataczać coraz szersze kręgi. 


PIOTR ŚMIŁOWICZ jest dziennikarzem, współpracownikiem m.in. tygodników „Newsweek” i „Wprost”.