Efekt rozszerzenia

Bezpieczeństwo i obecna mapa polityczna Europy były wynikiem stopniowego rozszerzenia instytucji świata zachodniego na wschodnie i południowe krańce kontynentu. Choć proces ten nie przebiegał łatwo i miał wielu zagorzałych przeciwników, racja była dotąd po stronie tych, którzy w otwarciu NATO i UE na nowe państwa upatrywali szansy na przełamanie podziałów sięgających głębiej niż zimna wojna. Sojusz i Unia odnalazły się dzięki temu w nowej sytuacji geostrategicznej. Dopiero z perspektywy czasu widać trafność słynnego ostrzeżenia senatora Richarda Lugara, że jeśli NATO nie wyjdzie poza swe granice traktatowe, to ulegnie marginalizacji. UE potrzebowała natomiast dekady, aby uzmysłowić sobie, że największym osiągnięciem jej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie są zmiany instytucjonalne, lecz właśnie przyjęcie dziesięciu nowych członków.

Po zimnej wojnie

Dzisiaj coraz częściej pojawia się pytanie, czy rozszerzenie UE i NATO pozostaje najmocniejszym narzędziem zmiany geopolitycznej w Europie. Doświadczenia zebrane podczas ostatnich rund otwarcia obu organizacji oraz współczesny kontekst polityki europejskiej zmuszają do ponownego postawienia kilku zasadniczych pytań związanych z tym procesem. Dotyczą one z jednej strony wpływu dalszego rozszerzania na kondycję NATO i UE, z drugiej zaś potencjalnego wpływu "efektu rozszerzenia" na nowych członków. Oba problemy dotykają bezpośrednio interesów Polski - ambicji przynależenia do centrum politycznego Europy zdolnej do sprawnego i spójnego działania, oraz potrzeby dokonania trwałej zmiany strategicznej na Wschodzie.

Pogodzenie obu założeń wymaga sprecyzowania, a niekiedy wręcz ponownego zdefiniowania interesów naszego kraju w Sojuszu i w Unii, a następnie odniesienia ich do najważniejszych celów, które stawiamy przed polityką przyjmowania kolejnych członków. Rozszerzenie dla samego rozszerzenia, dokonane za wszelką cenę w oparciu o mgliste pojęcie "stabilizacji" czy "europeizacji", abstrahujące od dokonujących się przemian w relacjach między Ameryką a Europą czy też od kierunku ewolucji procesu integracji europejskiej, może przynieść więcej rozczarowań niż wymiernych rezultatów.

Punktem wyjścia do dyskusji powinna być zatem refleksja nad stanem UE i NATO. Chodzi przede wszystkim o pytanie, na ile problemy nurtujące obie organizacje są wynikiem zmian spowodowanych końcem zimnej wojny, a zatem mają charakter trwały, a na ile odzwierciedlają błędy i niedociągnięcia procesu rozszerzenia. W tym kontekście pojawia się także pytanie o alternatywne projekty polityczne, które mogłyby przynieść efekty porównywalne do "efektu rozszerzenia" w sytuacji, gdyby perspektywy kolejnych rund otwarcia Sojuszu i Unii oddalały się.

Drzwi otwarte...

Przemawiając przed komisją spraw zagranicznych Senatu USA w kwietniu 2003 r., przed drugą turą rozszerzenia NATO, Ronald Asmus, jeden z ojców idei otwarcia Sojuszu na kraje Europy Wschodniej, wyraził obawę, że "jeśli za 10 lat od tej chwili historycy spojrzą wstecz na tę rundę ratyfikacji senackiej i dojdą do wniosku, że rozszerzyliśmy NATO tylko po to, aby stało się ono instytucją pozbawioną znaczenia, to będzie oznaczało, że wszyscy ponieśliśmy porażkę". Pesymizm Asmusa był bez wątpienia wynikiem ówczesnej sytuacji: Sojuszu głęboko podzielonego na tle wojny w Iraku i krytykowanego za utratę realnego znaczenia militarnego dla jego największego członka. Pięć lat później autor tych słów napisze jednak wielki artykuł do "Foreign Affairs", w którym będzie postulował otwarcie NATO na kolejne kraje, aż po Kaukaz. Między 2003 a 2008 r. problemy, które spowodowały kryzys NATO wokół Iraku, wcale nie uległy zmniejszeniu.

Kontynuacja polityki "otwartych drzwi" wymaga zatem głębokiego namysłu. Nie do utrzymania w dłuższej perspektywie wydaje się sytuacja, w której celem rozszerzenia ma być "westernizacja" krajów kandydujących i polityczna stabilizacja na krańcach kontynentu, natomiast przyszłość Sojuszu mierzona jest gotowością jego członków, także nowych, na wystawianie kontyngentów wojskowych do walki w oddalonych od Europy rejonach świata. Choć z perspektywy USA sprzeczność w osiąganiu obu celów wydaje się pozorna, z perspektywy Europy, a zwłaszcza nowych członków NATO, jest ona oczywista. Dotyka nie tylko problemu opinii publicznej, niechętnej takiemu definiowaniu misji Sojuszu oraz ponoszeniu ofiar ludzkich i finansowych na rzecz transformacji sił zbrojnych, ale i pytania o strategiczną rolę NATO w Europie: jaka jest relacja pomiędzy rozszerzeniem a ideą zbiorowej obrony w wymiarze zarówno politycznym, jak i wojskowym?

Otwierając zatem sojusz na Ukrainę, Gruzję czy inne państwa, trzeba za każdym razem definiować cel ekspansji, a także prawa i obowiązki nowych sojuszników. Nie ma bowiem (i w historii sojuszu od

1949 r. nie było) jednego wzorca rozszerzenia, który można by dowolnie powielać, osiągając za każdym razem pożądany rezultat. Pytanie nie brzmi więc ani "czy?", ani "kiedy?" rozszerzać, ale "po co?".

...czy zamknięte

Wewnątrz UE zmienia się wyraźnie perspektywa ewentualnego dalszego rozszerzenia integracji o nowe państwa. W latach 90. wyznawano dwa zasadnicze dogmaty związane z tym procesem: po pierwsze - rozszerzenie jest jedynym naprawdę skutecznym instrumentem oddziaływania Unii na jej najbliższe otoczenie międzynarodowe; po drugie - rozszerzenie jest jedynym realnym warunkiem zdolnym zmobilizować państwa członkowskie do dalszych reform Unii i pogłębiania integracji. Oba założenia stanowiły podstawę dla kolejnych fal rozszerzenia w 1995, 2004 i 2007 r. Dzisiejszy spór, dotyczący powołania Unii Śródziemnomorskiej, oraz niemieckie próby stworzenia wschodniego wymiaru polityki sąsiedztwa odnoszą się bezpośrednio do problemu dalszego rozszerzenia. Są wyrazem zmiany stosunku do tej kwestii przez głównych politycznych aktorów Wspólnoty - Paryża i Berlina.

Unia Śródziemnomorska ma być w zamyśle rozwiązaniem problemu członkostwa Turcji w UE. Koncepcje niemieckie mają na celu utrzymanie politycznych wpływów w Europie Wschodniej bez członkostwa Ukrainy w UE. W dokumencie przedstawionym w styczniu przez Elmara Broka na forum Parlamentu Europejskiego czytamy, że polityka sąsiedztwa Unii nie jest w tej chwili odpowiedzią adekwatną do wyzwań, a perspektywa członkostwa w Unii nie może być jedynym instrumentem polityki wobec unijnych sąsiadów. Brok postuluje więc stworzenie czegoś na wzór Europejskiego Commonwealthu lub Europejskiej Przestrzeni Gospodarczej Plus, obejmującej wschodnich sąsiadów Unii.

Najsilniejsze państwa Unii próbują dokonać więc koncepcyjnej i praktycznej zmiany dotychczasowej polityki rozszerzenia i sąsiedztwa, w sposób, który oznacza odejście od podstawowych założeń lat 90. Wygląda na to, że tak jak nie będzie "polskiej drogi" do członkostwa Ukrainy w Unii, nie będzie również "bałkańskiej drogi" do członkostwa Turcji.

Wniosek z tego płynie jeden: zarówno NATO, jak i Unia zmieniają swą wewnętrzną i zewnętrzną naturę, a tym samym stawiają przyszłość polityki rozszerzenia w nowym, i niekoniecznie dobrym, świetle.

Autorzy są analitykami Centrum Europejskiego Natolin.