Dług na pokolenia

Najpowszechniejszym sposobem zapobiegania powiększaniu się luki w systemach ubezpieczeń społecznych jest podwyższanie wieku emerytalnego. W kilku krajach jest to już 67 lat dla obydwu płci, a wizja pracy do siedemdziesiątki wcale nie jest taka odległa.

23.03.2010

Czyta się kilka minut

Nie lubimy składek "na ZUS". Mamy wrażenie, że zabiera się nam dużo i mało w zamian dostajemy. Tym bardziej złoszczą nas informacje, że w systemie ubezpieczeń społecznych jest dziura i że to "manko" trzeba pokrywać dopłatami z budżetu. Media alarmują, że to istotny powód deficytu budżetowego, a w konsekwencji - rosnącego zadłużenia państwa.

Według cytowanej przez "Dziennik-Gazetę Prawną" prognozy ZUS, w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (do którego wpływają składki i z którego wypłaca się emerytury, renty, zasiłki chorobowe i inne świadczenia) zabraknie w następnych pięciu latach od 303 do 417 mld zł. Oznacza to, że - w najbardziej pesymistycznym scenariuszu - co rok budżet będzie musiał "dorzucać" FUS ponad 80 mld zł. A przecież zaledwie trzy lata temu szacowano, że te dopłaty w najgorszym przypadku sięgną 67 mld zł rocznie. W tym roku dotacja ma wynieść 38 mld zł, co zresztą nie wystarczy na pokrycie luki między wpływami a wypłatami. FUS naruszy Fundusz Rezerwy Demograficznej, zabierając mu 7,5 mld zł i jeszcze zapożyczy się na co najmniej 4 mld zł.

Skąd bierze się to ustawiczne manko, skoro według założeń wprowadzonej w 1999 r. reformy luka między składkami a wypłatami miała stopniowo maleć? Przyczyny są różne, ale dotyczą obydwu stron bilansu FUS, czyli zarówno wpływów, jak i wydatków.

Winien i ma

Największa i najszybciej rosnąca "dziura" występuje w funduszu emerytalnym. Jej głównym powodem jest utrzymywanie przez lata możliwości przechodzenia na emeryturę przed osiągnięciem wieku ustawowego (60 lat dla kobiet i 65 dla mężczyzn). Wprowadzono ją na początku transformacji jako sposób na ograniczenie bezrobocia i uspokojenie nastrojów społecznych, a choć miała być zlikwidowana w 2006 r., to nadal funkcjonuje (z ograniczeniami). Druga przyczyna to szczególne uprawnienia emerytalne różnych zawodów, które dopiero w 2009 r.

zastąpiono emeryturami pomostowymi, a i to nie całkiem, bo np. górnicy swoje utrzymali. W obydwu przypadkach efekt był ten sam - ludzie masowo wcześniej kończyli pracę, a ZUS zaczynał wypłacać emerytury. Skali tego zjawiska nie sposób było przewidzieć (m. in. dlatego, że dopiero od 2008 r.

ze wcześniejszych emerytur mogli korzystać mężczyźni), a jego koszty są ogromne i utrzymają się przez dziesiątki lat.

Tym gwałtownie rosnącym wydatkom FUS towarzyszył wolniejszy, niż przewidywano, przy wprowadzaniu reformy przyrost wpływów ze składek. Każda taka prognoza opiera się na założeniu pewnego tempa wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Jednak od 1999 r. mieliśmy recesję (na początku wieku) i obecne spowolnienie gospodarcze. W takich okresach maleje zatrudnienie, wolniej zwiększają się płace - i FUS dostaje mniej pieniędzy ze składek. Poza tym sama reforma uszczupliła jego wpływy, bo część składek przekazuje się do OFE: wprawdzie kiedyś spowoduje to zmniejszenie wypłat z FUS, ale na razie jest jednym z powodów manka. Trzecią tego przyczyną jest zmniejszenie kilka lat temu składki rentowej - z 13 do 6 proc. płacy brutto. W efekcie fundusz rentowy (jeden z elementów FUS), który od 2008 r. miał mieć nadwyżkę, ma dziś deficyt, choć kryteria przyznawania rent bardzo zaostrzono.

Poza tym - co bardzo istotne - w ostatnim dziesięcioleciu bardzo upowszechniło się samozatrudnienie (często wymuszone okolicznościami) oraz angażowanie ludzi na podstawie umów cywilno-prawnych (zlecenia i o dzieło), a nie umowy o pracę. Samozatrudnieni płacą składki od 60 proc. średniego wynagrodzenia, niezależnie od tego, ile zarabiają. Pracownicy zatrudnieni na zlecenie i "na dzieło" nie płacą ich wcale albo w minimalnej wysokości. Tymczasem na zlecenie i "o dzieło" pracuje w Polsce około 1,5 mln osób. Wprawdzie w przyszłości FUS nie będzie im płacił rent czy emerytur (z czego wyżyją, to już inna sprawa), a świadczenia samozatrudnionych będą bardzo małe, ale na razie ta elastyczność rynku pracy oznacza kolejny ubytek wpływów systemu ubezpieczeń społecznych.

Ukryte zadłużenie

FUS to nie wszystkie emerytalno-rentowe wydatki państwa. Do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) budżet ma w tym roku dopłacić 15,4 mld zł: składki samych rolników finansują tylko 8 proc. wypłat (w ZUS - 71 proc.), choć ich świadczenia są mniejsze niż w systemie pracowniczym. Ile wyda na renty i emerytury dla służb mundurowych, a także dla sędziów i prokuratorów - trudno sprawdzić, bo te kwoty mieszczą się w wydatkach poszczególnych resortów.

Wiadomo natomiast, że zapewnienie dochodów "poprodukcyjnym" obywatelom to perspektywicznie największe z ciążących na państwie zobowiązań. Większe niż oficjalny dług publiczny.

Ten "dług emerytalny" to problem nie tylko polski. Zmagają się z nim wszystkie niemal kraje rozwinięte - zarówno te, w których państwo wypłaca świadczenia, jak i te, gdzie system emerytalny ma charakter głównie kapitałowy, a państwo gwarantuje jedynie emeryturę minimalną albo/i zasiłki dla starszych obywateli.

Zasadniczy powód tych problemów jest wszędzie taki sam: ludzie żyją dużo dłużej niż kiedyś, mają mniej niż kiedyś dzieci, które później niż kiedyś zaczynają karierę zawodową - i w efekcie coraz mniejsza liczba pracujących utrzymuje coraz większą liczbę osób już na to za starych.

Najpowszechniejszym sposobem zapobiegania powiększaniu się luki w systemach ubezpieczeń społecznych jest podwyższanie wieku emerytalnego. W kilku krajach jest to już 67 lat dla obydwu płci, a wizja pracy do siedemdziesiątki wcale nie jest taka odległa. To jednak rozwiązanie tylko częściowe, bo coraz dłuższe życie niekoniecznie oznacza proporcjonalnie wydłużoną zdolność do pracy.

Choć więc wskutek recesji zadłużenie większości państw drastycznie wzrosło, to i tak ekonomiści uważają, że w przyszłości "dług emerytalny" będzie dla nich stanowić większy kłopot niż ten pokryzysowy. W różnych państwach szacuje się go od 200 do 500 proc. ich produktu krajowego brutto. Zarówno z uwagi na wielkość, jak i na to, że trudno go precyzyjnie określić (nawet najlepszy aktuariusz tylko w przybliżeniu może wyliczyć, ile za 15, 30 czy 50 lat trzeba będzie wydać na świadczenia dla starszych obywateli), te emerytalne zobowiązania nazywane są "długiem ukrytym". Nie zapisuje się ich bowiem w oficjalnych rządowych bilansach. Ekonomiści przewidują, że jego spłacenie - czyli wypłata emerytur - wymagać będzie nie tylko ograniczania świadczeń (to nie wystarczy), ale i podwyżek podatków. Nawet znacznych.

Żołnierze, górnicy, rolnicy

Odpowiedzialność państwa za zapewnienie obywatelom dochodów na starość uważa się dziś na świecie za coś oczywistego, ale jej zakres bywa różny i podlega zmianom. Pod koniec

XX wieku niektóre kraje (najpierw Chile) zaczęły wprowadzać reformy, polegające - w największym uproszczeniu - na zmniejszeniu bezpośredniego zaangażowania państwa w wypłatę emerytur, co miało je uchronić przez narastaniem "ukrytego długu". Polska wprawdzie podjęła takie reformy szybciej niż większość krajów europejskich, ale następowały one z przerwami i były niekonsekwentne. Między innymi dlatego emerytalna luka zamiast maleć - rośnie.

Co bowiem mogłoby ten proces powstrzymać? Rozwiązanie pozornie oczywiste (proponowane już przez autorów reformy z 1999 r.

wydłużenie wieku emerytalnego i zrównanie go w odniesieniu do kobiet i mężczyzn) jest społecznie niepopularne i mocno wątpię, czy zyskałoby parlamentarne poparcie - na razie przeciwna mu jest minister pracy. U nas byłoby to zresztą trudniejsze niż w Europie Zachodniej ze względu na fatalny stosunek pracodawców do starszych pracowników. Niepowodzenie rządowego programu "50+" jest tego dobitnym świadectwem. Po co żądać pracy od 60-latków, skoro kłopoty z jej utrzymaniem mają ludzie znacznie młodsi?

Konieczne natomiast wydaje się włączenie służb mundurowych oraz sędziów i prokuratorów do powszechnego systemu emerytalnego, co zresztą znalazło się w programie rządowym. Kiedy to nastąpi - trudno prorokować. Opór może być duży, bo w przypadku żołnierzy i policjantów wiąże się to z likwidacją możliwości przechodzenia na emeryturę nie tylko na korzystnych warunkach finansowych, ale i bardzo wcześnie. Należałoby także objąć systemem powszechnym górników (fundując im możliwość przekwalifikowania), choć wątpię, czy to się uda. Ale rząd powinien przynajmniej próbować.

No i jest jeszcze kwestia KRUS. Skomplikowana choćby dlatego, że w całej Europie (tzn. w starej Unii) systemy emerytur rolniczych nie są finansowane ze składek - w dużej części (zwykle ponad 70 proc.) płaci za nie państwo. Odsetek mieszkańców żyjących z rolnictwa jest tam jednak mały, te dopłaty nie stanowią więc specjalnego obciążenia budżetu i nie są przedmiotem sporów. W Polsce to jednak od lat sprawa drażliwa i politycznie, i ekonomicznie, i społecznie. Zawarta w rządowym programie propozycja przeniesienia zamożniejszych rolników z KRUS do ZUS wydaje się zasadna, choć np. prof. Józefina Hrynkiewicz - znawczyni społecznych problemów wsi - uważa, że nie da to oszczędności, bo przeniesieni będą mieć wówczas prawo do takich samych świadczeń jak pracownicy (rolnicze są mniejsze). Sporna jest również kwestia, przy jakim obszarze gospodarstwa rolnika trzeba uznać za "zamożniejszego". Powyżej 20 hektarów czy już powyżej 10 ha? Na pewno natomiast do ZUS powinni trafić ci, dla których gospodarstwo jest tylko ubocznym źródłem dochodów.

Skąd pieniądze

Gdyby nawet wszystkie te propozycje weszły w życie, to i tak trudno oczekiwać rychłego zbilansowania polskiego systemu emerytalno-rentowego. Skutki finansowe wprowadzonych w ostatnich kilku dekadach rozwiązań będą się bowiem utrzymywać bardzo długo - brutalnie mówiąc: aż do wymarcia wszystkich osób, które mają (lub nabędą) prawo do świadczeń z nich wynikających. A to oznacza, że trzeba będzie skądś wziąć na nie pieniądze. Można oczywiście próbować łatać dziury w systemie za pomocą ograniczania waloryzacji świadczeń czy zmniejszania (jak chce m.in. minister Jacek Rostowski) części składki, kierowanej do OFE, ale to rozwiązania niewystarczające i tymczasowe.

Tak naprawdę pieniądze na zapełnienie luki w systemie emerytalnym mogą pochodzić tylko z dwóch źródeł: z pożyczek i z podatków od obywateli. Ale różnica między tymi metodami polega wyłącznie na przesunięciu w czasie, bo zapożyczając się, przerzucalibyśmy emerytalne zobowiązania na kolejne pokolenia, które musiałyby je spłacić (wraz z odsetkami) z przyszłych wpływów podatkowych. Drugie rozwiązanie - podwyższenia podatków albo składek na ubezpieczenie społeczne - już teraz byłoby per saldo mniej dolegliwe finansowo, bo uniknęlibyśmy zwiększania deficytu budżetowego (ze wszystkimi tego konsekwencjami) oraz odsetek od zadłużenia.

Byłoby ono jednak znacznie trudniejsze i politycznie kosztowne. Dlatego sądzę, że nikt się na to nie odważy.

Dziękujemy, że nas czytasz!

Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →

Dostęp 10/10

  • 10 dni dostępu - poznaj nas
  • Natychmiastowy dostęp
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
10,00 zł

Dostęp kwartalny

Kwartalny dostęp do TygodnikPowszechny.pl
  • Natychmiastowy dostęp
  • 92 dni dostępu = aż 13 numerów Tygodnika
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
89,90 zł
© Wszelkie prawa w tym prawa autorów i wydawcy zastrzeżone. Jakiekolwiek dalsze rozpowszechnianie artykułów i innych części czasopisma bez zgody wydawcy zabronione [nota wydawnicza]. Jeśli na końcu artykułu znajduje się znak ℗, wówczas istnieje możliwość przedruku po zakupieniu licencji od Wydawcy [kontakt z Wydawcą]

Artykuł pochodzi z numeru TP 13/2010